Souvent amalgamée à l’Union européenne dans son intégralité, la Commission européenne est parfois accusée d’imposer ses directives aux États. Pour certains citoyens, médias et responsables politiques, « Bruxelles » déciderait ainsi de tout… Petit rappel de ce que peut et ne peut pas faire l’exécutif européen.
Bien souvent, et notamment lorsqu’elles sont décriées, les décisions européennes sont attribuées au seul fait de la Commission. Or la réalité est bien plus complexe.
Le plus souvent, elles sont prises selon la « procédure législative ordinaire ». Si la Commission a bien son rôle à jouer, elle est loin d’être la seule.
En amont de la proposition
Tout débute souvent avec un programme d’action que le président de la Commission établit lorsqu’il est élu, pour une période de 5 ans. Tous les ans, sur la base de cet agenda et en fonction des nouvelles priorités, un « programme de travail » est également adopté. Pour chaque politique, une stratégie spécifique est également élaborée.
La Commission a le plus souvent des objectifs à moyen et à court termes, qui s’inscrivent dans une stratégie à plus long terme. Les textes et les propositions qu’elle soumet sont rarement le fruit d’une décision inopinée ou d’une seule personne. D’autant que de manière générale, les agendas à long terme et les nouveaux objectifs sont impulsés en amont lors du Conseil européen rassemblant les chefs d’État et de gouvernement des pays membres, ou bien à l’occasion de grands sommets internationaux. Des projets peuvent également être suggérés à la Commission par le Parlement européen ou même les citoyens (dans le cas de l’Initiative citoyenne européenne).
Pour un texte portant sur des mesures environnementales, une proposition (de directive ou de règlement) est élaborée au sein de la direction générale (DG) de l’environnement. Mais cette équipe ne travaille pas seule sur ce texte. Le projet fait en effet des allers-retours entre les différentes DG compétentes afin de s’assurer qu’il est cohérent avec les autres politiques menées. Au sommet, le directeur général ainsi que les commissaires responsables de l’Environnement (dont le président de la Commission européenne) le suivent de près.
La Commission européenne compte une quarantaine de directions générales et de services.
Pendant la phase de préparation, la Commission consulte également de nombreux acteurs, afin de parvenir à la meilleure proposition possible et, déjà, à un compromis. Ses services ont ainsi l’obligation de mener une consultation publique, à laquelle les différentes « parties prenantes » peuvent répondre : associations professionnelles, ONG, autorités locales, scientifiques, citoyens, etc. En parallèle, la Commission en consulte également au sein des nombreux groupes d’experts, dont la composition est publique.
Durant tout ce processus, une collaboration étroite est assurée avec les les administrations nationales. Les États membres, notamment par l’intermédiaire des parlements nationaux, peuvent également transmettre leurs positions à ce stade.
Ces consultations sont un élément clé des analyses d’impact réalisées par la Commission européenne pour chaque texte. Ces dernières indiquent « les incidences environnementales, économiques et sociales, y compris les incidences sur les PME et la compétitivité« , et détermine « qui sera touché par l’initiative et de quelle manière« , précise la Commission européenne. Publiés avec les propositions, ces documents sont transmis aux colégislateurs (Conseil de l’UE et Parlement européen) « qui en tiennent compte lorsqu’ils décident d’adopter ou non l’acte législatif proposé« .
Le vote de la proposition
Une fois le texte prêt, le collège des commissaires européens vote à la majorité la proposition finale, par voie orale ou écrite. Le texte est alors envoyé au Parlement européen et au Conseil de l’UE.
La Commission n’a dès lors plus son mot à dire… jusqu’au moment du trilogue, où elle tente d’élaborer un compromis si les colégislateurs n’y parviennent pas seuls. S’il n’y a toujours pas d’accord, alors la proposition est rejetée, quelle que soit la position de la Commission européenne.
En parallèle, les deux organes consultatifs de l’Union européenne, Comité européen des régions et Comité économique et social européen, peuvent émettre des avis non-contraignants.
Après l’adoption de la proposition
Si la proposition est adoptée par le Parlement européen et le Conseil, la Commission peut dans certains cas intervenir par l’intermédiaire des actes délégués ou des actes d’exécution. Ces décisions sont prises afin de « mettre à jour [un acte législatif] pour tenir compte de l’évolution d’un secteur particulier ou pour garantir une mise en œuvre adéquate« , indique la Commission.
La Commission n’a cependant pas tout à fait les mains libres. Elle doit avoir été habilitée à le faire par le Parlement européen et le Conseil de l’UE dans le texte législatif qui s’y rapporte. Aussi, les colégislateurs peuvent mettre leur veto ou annuler des actes délégués ou d’exécution pris par la Commission s’ils estiment qu’ils sont contraires aux traités ou au texte législatif de base.
Dans tous les cas, lorsqu’une proposition, un acte délégué ou d’exécution sont adoptés, les États membres ou les citoyens européens peuvent les contester devant la Cour de justice de l’Union européenne, s’ils pensent qu’ils vont à l’encontre des traités.
Actes délégués vs. actes d’exécution
Les actes délégués « peuvent compléter ou modifier certains éléments non essentiels [d’un] acte législatif« . Par exemple, sur un texte portant sur les émissions polluantes, la réduction d’un plafond sur certaines zones préalablement identifiées peut être adoptée dans ce cadre.
Les actes d’exécution peuvent être pris pour assurer des « conditions uniformes d’exécution d’actes juridiquement contraignants de l’Union« . Une procédure de comitologie, consistant à consulter des comités composés d’experts techniques des États membres, est alors suivie.
Les autres pouvoirs de la Commission européenne
La Commission européenne dispose du monopole de l’initiative législative, dans la limite des compétences de l’Union européenne. Certains domaines, comme l’Union économique et monétaire (UEM), la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) ou la Justice et les affaires intérieures, constituent cependant des exceptions à ce monopole.
La Commission exerce également des fonctions d’exécution, notamment pour le budget et les mesures liées à la concurrence. Elle finance et gère de nombreux programmes, dans des domaines aussi divers que la culture, la recherche ou l’éducation.
Le commerce international est une compétence exclusive de l’Union européenne. En conséquence, les États membres lui ont, en théorie, cédé leur souveraineté dans ce domaine. C’est alors la Commission qui traite en leur nom toutes les questions liées au commerce. Cela concerne notamment les négociations sur les accords de libre-échange. Ce pouvoir n’est cependant, une fois de plus, pas total et exclusif. Le Parlement européen et parfois même les parlements nationaux doivent ensuite valider les accords commerciaux pour qu’ils puissent entrer en vigueur.
