L’Union européenne compte officiellement 27 capitales : celles de tous ses Etats membres. Mais elle ne dispose pas de « sa » capitale à proprement parler : ses institutions sont éparpillées entre Bruxelles, Strasbourg, Luxembourg et Francfort.
La presse choisit régulièrement d’utiliser le terme « Bruxelles« pour désigner, par extension, l’Union européenne. Mais contrairement aux pays, dont les principales institutions sont le plus souvent réunies dans la même ville, l’UE dispose d’organes très importants dans plusieurs Etats membres. Faute de pouvoir parler d’une seule « capitale de l’UE« , on peut donc aujourd’hui en retenir quatre : Bruxelles, mais aussi Strasbourg, Luxembourg et Francfort. Elles accueillent les sept institutions officielles de l’Union européenne.
Bruxelles, capitale exécutive
Le terme « capitale » est généralement défini comme « la ville où siège le gouvernement d’un Etat ». A ce titre, Bruxelles pourrait être désignée comme la « capitale de l’Union européenne », puisque c’est dans cette ville belge que siège la Commission européenne, qui assure le pouvoir exécutif. Située rue de la Loi, l’institution suit notamment la bonne application des politiques européennes, propose les textes législatifs et exécute le budget de l’UE.
Sur le trottoir d’en face, les ministres des Etats membres se retrouvent au sein du Conseil de l’UE, et les chefs d’Etat et de gouvernement prennent part aux réunions du Conseil européen.
Même si son siège est à Strasbourg, c’est encore à Bruxelles que sont menés les travaux des commissions parlementaires du Parlement européen, facilités par la proximité avec la Commission et le Conseil de l’UE, ainsi que les réunions des groupes politiques. Plusieurs fois par an sont également organisées des sessions plénières extraordinaires (ou « mini-plénières ») dans la capitale belge.
Bruxelles accueille donc plusieurs institutions, autant de rouages essentiels dans le processus de décision de l’UE. Mais ce ne sont pas les seules…
L’Union européenne compte officiellement sept institutions. Elle dispose également de deux organes consultatifs, présents à Bruxelles :
- Le Comité économique et social européen (CESE) représente les groupes sociaux de l’Union européenne ;
- Le Comité européen des régions (CdR) est l’organe de consultation et de représentation des Régions et des Villes de l’Union européenne.
La capitale belge accueille par ailleurs de nombreuses agences de l’UE, les autres étant réparties dans l’ensemble de l’UE.
Strasbourg, capitale parlementaire
La capitale alsacienne est officiellement le siège du Parlement européen, chargé de voter les lois de l’UE (avec le Conseil). C’est là qu’ont lieu les douze sessions plénières annuelles, qui réunissent l’ensemble des 720 eurodéputés issus de tous les Etats membres.
Historiquement, en 1952, les Etats fondateurs de la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA) avaient choisi la ville de Luxembourg comme lieu de travail provisoire de ses institutions. En plus de la « Haute autorité » de la CECA (organe exécutif), le Secrétariat général de « l’Assemblée commune » de la CECA avait donc pris ses quartiers dans le Grand-Duché. Mais « en l’absence d’un hémicycle situé à Luxembourg, il fut décidé que celle-ci tiendrait ses sessions à Strasbourg » où le Conseil de l’Europe avait mis son propre hémicycle à disposition de l’institution, rappelle le site internet du Parlement européen.
En 1957, c’est donc cette ville alsacienne frontalière, symbole de la réconciliation franco-allemande, qui fut choisie pour accueillir la nouvelle « Assemblée parlementaire européenne » de la Communauté économique européenne (CEE), renommée « Parlement européen » cinq ans plus tard.
En 1957, Bruxelles devint à son tour un lieu de travail des institutions européennes, de plus en plus nombreuses avec l’avènement de la CEE et d’Euratom (la Communauté européenne de l’énergie atomique). Le rythme des travaux exécutifs s’intensifiant dans la ville belge, des réunions parlementaires y furent ainsi organisées dès les années 1960 afin de faciliter le lien entre les institutions.
Le statut de capitale parlementaire est donc aujourd’hui très disputé dans l’Union européenne. Au-delà du Secrétariat général du Parlement européen demeuré à Luxembourg, le bâtiment du Parlement européen de Bruxelles accueille actuellement une demie douzaine de sessions plénières additionnelles chaque année, ainsi que les commissions parlementaires spécialisées par domaine, qui travaillent sur les textes en partenariat avec les ministres compétents du Conseil.
L’éternel débat du regroupement des institutions
Pour faciliter la coordination entre les différentes institutions de l’UE, la plupart des députés européens – sauf la grande majorité des Français – se disent régulièrement favorables au déménagement de tous les services du Parlement européen à Bruxelles. Mais Strasbourg n’est pas prête à perdre sa place.
D’un point de vue purement légal, « le Parlement européen a son siège à Strasbourg, où se tiennent les douze périodes de sessions plénières mensuelles, y compris la session budgétaire« , peut-on lire dans un accord inscrit dans les traités européens en 1997. Pour conserver ce siège, la France invoque également la nécessaire répartition des institutions européennes, afin d’éviter de s’enfermer dans la “bulle eurocratique bruxelloise”. Au-delà du symbole, l’accueil de la séance plénière représente un enjeu financier important pour tout un pan de l’économie de la ville.
Les détracteurs estiment quant à eux que le bâtiment reste inoccupé une grande majorité de l’année. Ils invoquent également le coût de ce déménagement mensuel : 113,8 millions d’euros selon un rapport de la Cour des comptes européennes en 2014. A cela s’ajoute le bilan carbone du déplacement.
Luxembourg, capitale judiciaire
Alors que Luxembourg avait été choisie en 1952 pour accueillir provisoirement les institutions européennes, c’est Bruxelles qui récupère la plus grosse part du gâteau en 1965, lors de la fusion des exécutifs de la CECA, de la CEE et d’Euratom. Dès lors, la Commission et le Conseil de l’Union européenne sont en effet réunis dans la capitale belge.
En compensation, le Grand-Duché conserve le Secrétariat général du Parlement européen et la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE), qui veille au respect de la législation européenne. Luxembourg accueille également trois fois par an, en avril, juin et octobre, le Conseil de l’UE qui, à défaut d’y posséder son siège, loue le « European Convention Center » au gouvernement luxembourgeois.
En 1977, la Cour des comptes européenne, qui contrôle les finances de l’UE, ses recettes et ses dépenses, s’est aussi installée à Luxembourg.
Luxembourg accueille également le Parquet européen, chargé de poursuivre les infractions et de renvoyer en jugement les auteurs d’infractions pénales portant atteinte aux intérêts financiers de l’UE.
C’est aussi là que siège la Banque européenne d’investissement (BEI), l’institution financière de l’UE qui soutient des projets européens avec de l’argent emprunté sur les marchés des capitaux.
Des sièges figés en 1997
Pendant longtemps, Luxembourg, Strasbourg et Bruxelles ne furent que les lieux de travail “provisoires” des institutions européennes. Le siège de ces dernières n’a été fixé officiellement que le 12 décembre 1992, lors du Conseil européen d’Edimbourg. Et il a encore fallu attendre cinq ans, jusqu’au Traité d’Amsterdam de 1997, pour qu’un “protocole sur la fixation des sièges des institutions” soit annexé aux traités fondateurs.
Francfort, capitale économique
En 2007, le traité de Lisbonne a aussi reconnu la Banque centrale européenne (BCE) comme une institution à part entière de l’UE, qui définit et met en œuvre la politique monétaire de la zone euro. Et c’est en Allemagne, première puissance économique européenne à l’influence très forte sur la politique monétaire, que se trouve son siège. La ville de Francfort-sur-le-Main, l’une des principales plateformes financières européennes, peut donc elle aussi prétendre au titre de capitale de l’UE.
D’autres villes importantes
Au côté des institutions européennes précitées et énumérées dans le traité sur l’Union européenne, d’autres organes, services et agences décentralisées de l’UE (qui travaillent sur des questions spécialisées comme l’éducation, les denrées alimentaires ou les médicaments) maillent le territoire européen.
L’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes (Frontex) siège par exemple à Varsovie, en Pologne. L’Institut européen pour l’égalité entre les hommes et les femmes (EIGE) est installé à Vilnius, en Lituanie. La France n’est pas en reste puisque trois villes accueillent cinq agences de l’UE : Angers, Paris, et Valenciennes.
Des capitales éphémères
Chaque année, plusieurs villes européennes peuvent également se targuer d’être des capitales européennes durant douze mois. En 2025, Chemnitz (Allemagne) et Nova Gorica (Slovénie) sont ainsi les deux « capitales européennes de la culture« . Le label vise à mettre en valeur la diversité culturelle européenne.
Guimarães (Portugal) a quant à elle reçu le prix de « capitale verte européenne » qui récompense les efforts d’une municipalité en faveur de l’environnement. Une distinction similaire (« European Green Leaf ») est décernée aux villes de moins de 100 000 habitants.
D’autres appellations « capitale européenne » sont octroyées chaque année, récompensant par exemple « le tourisme intelligent » ou encore « l’inclusion et la diversité ».
