Le rôle des parlements nationaux dans le processus de décision de l’UE est défini par les traités européens. Il est complété par le droit national et les règles internes à chaque assemblée.
Le Parlement français comme les parlements des 26 autres États membres vérifient que les actions de l’Union européenne ne peuvent pas être menées plus efficacement au niveau national : c’est le contrôle de subsidiarité. Ils assurent également la transposition d’une partie des directives européennes dans le droit national. Enfin, les parlements nationaux doivent approuver les actes fondamentaux de l’UE comme la révision des traités, l’adhésion de nouveaux États membres et la ratification de certains accords commerciaux européens.
Bien qu’occupant une place périphérique dans le paysage institutionnel de l’UE, les parlements des États membres sont reconnus comme contribuant « activement au bon fonctionnement de l’Union« , indique le traité sur l’Union européenne.
Des pouvoirs en évolution
Historiquement, les parlements nationaux ont d’abord vu leur implication se réduire en matière européenne à mesure que la construction des communautés européennes a progressé. Avant 1979 par exemple, les membres du Parlement européen étaient issus des parlements nationaux. L’institution, qui avait alors peu de pouvoir, était composée de députés et sénateurs français, ainsi que de leurs homologues des autres États membres. Tous exerçaient donc, de fait, un double mandat. Ce fonctionnement a pris fin en 1979, lorsque les députés européens ont été élus au suffrage universel direct.
De manière générale, les parlements nationaux ont également vu leur rôle européen diminuer avec l’extension des compétences de l’Union européenne : celle-ci s’est en effet accompagnée d’un plus grand transfert de souveraineté et de l’augmentation des pouvoirs de ses institutions. Toutefois, le besoin de redonner aux organes législatifs des États membres une capacité d’agir en matière européenne s’est aussi fait sentir.
En 1992, le traité de Maastricht a reconnu le rôle des parlements nationaux et encouragé une coopération plus étroite avec le Parlement européen. Il a souligné la nécessité pour les parlements nationaux d’être informés par leurs gouvernements respectifs des propositions législatives européennes « en temps utile ». Une disposition que le traité d’Amsterdam de 1997 a accélérée.
Le traité de Lisbonne de 2009 a renforcé le droit à l’information des parlements nationaux, avec une obligation de transmission de toutes les propositions d’actes, documents de programmation et ordres du jour des institutions européennes. Il a également confié aux organes législatifs des États membres le contrôle de la subsidiarité des projets européens.
Le contrôle de la politique européenne du gouvernement
En France, au sein de l’Assemblée nationale comme du Sénat, la commission des Affaires européennes peut tout d’abord formuler des observations sur « tout document émanant d’une institution de l’Union européenne », indique la Constitution. Cette commission peut notamment rendre un avis positif ou négatif sur les propositions législatives européennes, éventuellement accompagné d’observations ou de réserves. La commission des Affaires européennes de l’Assemblée nationale indique ainsi être invitée à donner son avis sur environ 1 000 projets d’actes européens chaque année.
Le contrôle de la politique européenne du gouvernement s’exerce plus directement à travers plusieurs instruments. L’Assemblée nationale comme le Sénat ont ainsi la possibilité de voter des résolutions sur les propositions d’actes législatifs européens. Celles-ci peuvent être proposées par tout parlementaire et doivent être adoptées par la commission des Affaires européennes puis en séance publique : à la différence des conclusions de la commission, une résolution européenne exprime la position de la chambre dans son intégralité. Elle indique au gouvernement la position qu’elle souhaite le voir défendre au Conseil de l’Union européenne, l’institution au sein de laquelle les ministres des 27 États membres votent les lois européennes. Bien qu’il n’y soit pas contraint, le gouvernement transmet régulièrement aux assemblées un bilan de la manière dont il a tenu compte de ces résolutions lors des négociations européennes.
Les commissions des Affaires européennes de l’Assemblée nationale ou du Sénat peuvent également demander la tenue d’un débat en séance publique sur tout sujet européen. De tels débats sont par ailleurs organisés avant chaque Conseil européen.
Enfin, les deux commissions parlementaires peuvent auditionner les membres du gouvernement, et notamment le secrétaire d’État aux Affaires européennes. Ce dernier leur rend également compte de chaque Conseil européen. D’autres personnalités peuvent être invitées, notamment des commissaires européens ou des responsables d’agences de l’UE.
Les commissions des Affaires européennes de l’Assemblée nationale et du Sénat
En France, la révision constitutionnelle de 2008 dote les deux chambres du Parlement français d’une commission chargée des Affaires européennes. L’article 88-4, alinéa 3 de la Constitution rend celles-ci obligatoires. Elles sont chargées de mettre en œuvre les prérogatives du Parlement sur les questions européennes.
Forte de 48 membres, la commission des Affaires européennes de l’Assemblée nationale est présidée depuis 2022 par le député Renaissance Pieyre-Alexandre Anglade. La commission des Affaires européennes du Sénat compte quant à elle 41 membres et son président est le sénateur LR Jean-François Rapin depuis 2020.
Le contrôle de subsidiarité
Autre grande prérogative des parlements nationaux : le contrôle du principe de subsidiarité. Derrière ce terme technique, l’objectif reste de veiller à ce que les interventions de l’Union européenne se font uniquement dans des domaines pour lesquels l’échelon européen est plus « efficace » que l’action isolée d’un pays de l’UE au niveau national, régional ou local.
Ce contrôle a été instauré par le traité de Lisbonne et introduit dans le droit français à travers l’article 88-6 de la Constitution. Celui-ci dispose que « l’Assemblée nationale ou le Sénat peuvent émettre un avis motivé sur la conformité d’un projet d’acte législatif européen au principe de subsidiarité« . Au sein de chaque chambre, c’est la commission des Affaires européennes qui dispose de ces prérogatives.
Concrètement, lorsqu’une proposition législative est transmise au Parlement français, celui-ci dispose d’un délai de huit semaines pour rendre un avis motivé, adressé aux présidents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission européenne. Cet avis doit résumer les raisons pour lesquelles un projet de la Commission européenne ne respecterait pas le principe de subsidiarité.
Si un tiers des parlements nationaux adresse un tel « avis motivé », la Commission européenne se retrouve dans l’obligation de réexaminer le projet. Cette procédure est appelée « carton jaune« . Si la majorité des parlements nationaux conteste un projet d’acte législatif, le processus est suspendu. Il est définitivement écarté lorsque le Conseil de l’Union européenne et le Parlement européen donnent raison aux parlements nationaux : on parle de « carton orange« . Enfin, le « carton rouge » permet à chaque chambre d’un parlement national de saisir directement la Cour de justice de l’Union européenne après l’adoption d’un texte, afin que celle-ci se prononce sur le respect de la subsidiarité.
Si l’histoire n’a connu que quelques cas d’intervention des parlements nationaux sur des questions de subsidiarité, cette prérogative renforce néanmoins le contrôle des parlements nationaux sur les questions européennes.
La transposition des directives européennes
Contrairement aux règlements européens, les directives doivent être transposées en droit national pour être applicables dans les États membres. Les directives européennes lient les États quant aux résultats à atteindre mais les laissent libres de déterminer les moyens pour le faire.
La transposition d’une directive, qui doit généralement être effectuée dans un délai de dix-huit mois, peut nécessiter l’adoption d’une loi et impliquer ainsi les parlements nationaux. Mais comme le souligne un rapport de la commission des Affaires européennes de l’Assemblée nationale, la place du parlement français reste « mineure » dans ce processus. En 2021, « à peine 14 % des transpositions se font par la voie législative », le gouvernement restant la principale autorité décisionnaire en matière de transposition.
La ratification des traités européens
En vertu de l’article 53 de la Constitution française, le Parlement autorise, sous certaines conditions, la ratification ou l’approbation des conventions internationales. Une disposition qui vaut notamment pour les accords de l’Union européenne dans les domaines de compétence partagée avec les États membres. C’est le cas de certains traités commerciaux, comme le CETA entre l’UE et le Canada, des traités d’adhésion de nouveaux États membres, ainsi que des traités européens y compris lors de leur révision.
Le pouvoir du Parlement français en la matière est, comme pour les autres parlements nationaux, limité à l’approbation ou au rejet de ces traités. Il ne peut ni les amender ni formuler de réserves.
La commission chargé de l’examen de ces conventions dépend de chaque chambre : à l’Assemblée nationale, c’est la commission des Affaires étrangères qui est compétente pour tous ces accords, tandis qu’au Sénat les conventions fiscales sont renvoyées à la commission des Finances et les autres textes à la commission des Affaires étrangères.
La coopération interparlementaire
Les parlements nationaux dialoguent également avec le Parlement européen sous la forme d’une coopération interparlementaire. Un pouvoir qui vise une meilleure propagation des idées des assemblées des Etats membres au plus haut niveau, en agissant directement auprès des députés européens et non plus seulement de leurs gouvernements respectifs.
Pour faciliter leur coordination, les organes législatifs nationaux s’organisent en réseaux. Le plus connu est la COSAC (Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaire), qui se réunit chaque semestre à l’invitation du pays qui exerce la présidence du Conseil de l’Union européenne. Autre outil, la plateforme d’information IPEX (InterParliamentary EU information exchange) facilite la circulation des idées entre parlements nationaux et Parlement européen.
Les antennes des parlements nationaux à Bruxelles effectuent par ailleurs un travail de relais, leur permettant de dialoguer directement avec les interlocuteurs européens, de recueillir les informations à la source et d’agir ainsi en amont des décisions.
