Fraude à la TVA, détournement de fonds, corruption… des dizaines de milliards d’euros échappent chaque année au budget de l’Union. Installé au Luxembourg depuis 2021, le Parquet européen s’efforce d’y faire face.
La fraude contre les intérêts financiers de l’Union européenne est aujourd’hui largement répandue. Dans une communication de 2011, la Commission remarquait déjà que « du fait des différences entre les cadres juridiques des États membres et des entraves aux enquêtes transfrontalières (d’ordre opérationnel et organisationnel) qui en résultent, les intérêts financiers européens ne sont pas protégés de manière uniforme dans l’ensemble de l’Union ».
La corruption représenterait au moins 120 milliards d’euros de pertes annuelles, selon la Commission européenne. Tandis que la fraude à la TVA coûterait 50 milliards d’euros aux pays de l’Union européenne chaque année, selon une estimation d’Europol.
Du détournement de fonds européens aux fraudes à la TVA, les États membres de l’UE ont l’obligation de combattre toutes les activités illégales portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union. Ils doivent également ériger cette fraude en infraction pénale, passible de sanctions. Des dispositions qui visent à garantir la bonne utilisation de l’argent issu du budget de l’Union.
Pourquoi un Parquet européen ?
Lancé le 1er juin 2021, le Parquet européen est la première instance européenne indépendante avec des compétences judiciaires propres. Ce pouvoir d’enquête de dimension européenne est une réponse aux lacunes affichées par les autres instances européennes et nationales pour lutter efficacement contre certaines activités illégales (voir ci-dessous).
Sa mission est de diriger des enquêtes et mener des poursuites pénales contre des infractions portant atteinte au budget de l’UE, telles que la fraude transfrontière à la TVA (en cas de préjudice dépassant 10 millions d’euros), la corruption, le détournement de fonds ou d’actifs de l’UE, ainsi que le blanchiment de capitaux et la criminalité organisée.
Il exerce l’action publique devant les juridictions des États membres, c’est-à-dire qu’il peut engager des poursuites directement au niveau national (le projet ne prévoit pas la création d’un tribunal européen), en respectant le droit de chaque État.
En 2024, le Parquet européen a traité 6 547 signalements d’infractions (soit 56 % de plus qu’en 2023) et a ouvert 1 504 enquêtes supplémentaires pour un préjudice estimé à 13,07 milliards d’euros. Ces dernières s’ajoutent aux 2 666 enquêtes déjà en cours, pour un préjudice de 24,8 milliards.
Les lacunes du système européen avant la mise en place du Parquet européen
Avant la création du Parquet européen, les autorités nationales étaient seules compétentes pour mener des enquêtes et engager des poursuites contre la fraude portant atteinte au budget de l’UE. Or selon les États membres, les systèmes de répression des fraudes n’ont pas tous les mêmes capacités, voire le même zèle à protéger les intérêts de l’Union. Tandis que pour un même délit, les sanctions peuvent aller de la simple amende à de lourdes peines carcérales : seuls les États membres disposent en effet de la compétence pénale, qui est donc très peu harmonisée au sein de l’Union.
La compétence des juridictions nationales est par ailleurs limitées aux frontières de chaque État. La lutte contre la criminalité financière transfrontière, qui constitue l’un des principaux volets de la fraude au budget européen, est donc nécessairement limitée. Et si des organes tels qu’Eurojust ou Europol permettent dans ces cas de coordonner la justice et la police des États, ils ne sont quant à eux pas habilités à y mener des poursuites pénales.
Quels en sont les membres ?
Situé à Luxembourg aux côtés de la Cour de Justice de l’Union européenne (CJUE) et de la Cour des comptes européenne, le Parquet européen compte aujourd’hui 24 États participants : l’Allemagne, l’Autriche, la Belgique, la Bulgarie, la Croatie, Chypre, l’Espagne, l’Estonie, la Finlande, la France, la Grèce, l’Italie, la Lettonie, la Lituanie, le Luxembourg, Malte, les Pays-Bas, la Pologne, le Portugal, la République tchèque, la Roumanie, la Slovaquie, la Slovénie et la Suède.
Actuellement, trois États membres ne sont pas membres du Parquet européen : la Hongrie, le Danemark et l’Irlande. Les deux derniers disposent d’une dérogation (opt out) sur les questions de justice et d’affaires intérieures.
« Afin de faciliter la coopération judiciaire et l’échange stratégique d’informations, un accord de travail avec le bureau du procureur général de Hongrie est entré en vigueur le 6 avril 2021 et un accord de travail avec le ministère danois de la Justice est entré en vigueur le 31 août 2023« , précise toutefois l’institution.
Coopération renforcée
En 2013, la Commission européenne avait proposé un règlement portant création du Parquet européen. Mais après l’échec des négociations à Vingt-Huit, les ministres français et allemand de la Justice ont proposé en décembre 2016 d’instaurer cet instrument via le mécanisme de la coopération renforcée.
« Pour combattre les infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union« , l’article 86 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) permet à un groupe composé d’au moins neuf États membres d’aller de l’avant en cas d’absence d’unanimité au Conseil concernant la création d’un Parquet européen.
En juin 2017, ce sont finalement 20 États membres qui sont parvenus à un accord politique sur la création d’un parquet, dont le règlement est entré en vigueur en novembre 2017. Quatre pays l’ont rejoint par la suite.
Qui y siège ?
Le 16 octobre 2019, la procureure générale de Roumanie Laura Codruța Kövesi a été nommée procureure générale du Parquet européen pour un mandat de sept ans non renouvelable.
Le collège se compose par ailleurs d’un procureur européen par État membre, choisis par le Conseil au sein des trois candidatures soumises par État. Le collège compte 24 procureurs, soit un par État membre. Ces derniers sont désignés pour six ans par le Conseil de l’UE, avec une rotation partielle tous les trois ans pour un tiers des États. Parmi eux figure le Français Frédéric Baab.
Au niveau décentralisé, des procureurs européens délégués sont chargés de mener les enquêtes et les poursuites pénales dans chaque pays en lien avec les autorités nationales. « Le Parquet européen compte actuellement environ 140 procureurs délégués européens répartis dans les 42 bureaux des pays participants de l’UE« , explique l’institution. Sept d’entre eux ont été nommés par la France.
Quelles sont les limites des autres organes de lutte contre la fraude ?
Le Parquet européen doit travailler main dans la main avec les autorités nationales. Il collabore également étroitement avec d’autres acteurs tels que l’Olaf, Eurojust, Europol et les parquets nationaux.
L’Olaf : bien que muni d’un pouvoir d’enquête indépendant, l’Office européen de lutte anti-fraude n’émet que des « recommandations« , que les États membres sont ensuite libres de suivre ou non. Contrairement au Parquet, l’Olaf est également limité aux enquêtes administratives, et ne peut directement mener des poursuites à l’échelle nationale. Entre 2010 et 2022, l’organisme a recommandé le recouvrement de plus de 8,4 milliards d’euros pour le budget de l’UE, et présenté plus de 3 400 recommandations de mesures judiciaires, financières, disciplinaires et administratives.
Eurojust : son rôle est d’améliorer la coopération et la coordination entre les autorités judiciaires, mais il ne peut lancer des poursuites ou décider lui-même de mener une enquête.
Europol : l’Office européen de police a pour mission de coordonner et faire coopérer les forces de police des États membres. Comme Eurojust, Europol ne peut pas procéder à des poursuites et décider du lancement d’une enquête.
Les parquets nationaux : Pour lutter contre la fraude, chaque État membre dispose de son propre système. A minima, chacun possède un « service de coordination antifraude », qui peut être complété par une politique nationale. En France par exemple, le parquet national financier créé en 2014 s’occupe de délits boursiers, de fraude fiscale ou encore de faits de corruption. Ces organismes nationaux traitent néanmoins en priorité les affaires intérieures. Les affaires européennes, souvent transfrontalières, demandent une coordination des différentes forces nationales, que le Parquet européen permet de faciliter.
Qu’est-ce que la fraude à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) ?
Malgré la suppression des contrôles douaniers au sein de l’Union européenne, un montant de TVA continue à s’appliquer sur l’exportation de biens et de services d’un pays membre à un autre.
En principe, cette taxe doit être acquittée dans l’État membre où le bien est consommé. Mais des entreprises peuvent monter des opérations frauduleuses pour ne pas s’en acquitter ou jouer sur le manque d’harmonisation des taux entre les États membres.
La fraude à la TVA est souvent liée à la criminalité organisée. Elle affecte à la fois les États membres et l’Union européenne, dont une partie des recettes repose sur la TVA récupérée par chaque État.
Bien qu’un partage d’informations existe entre administrations fiscales des États membres, il n’est ni systématique ni exhaustif.
Un projet qui a fait son chemin
L’idée d’un Parquet européen remonte à plusieurs décennies.
Dès 1988, une unité de coordination de lutte anti-fraude (UCLAF) est créée au sein du secrétariat général de la Commission européenne. En 1995, une Convention sur la protection des intérêts financiers des Communautés européennes (PIF) est signée.
En 1996, la création d’un Parquet européen est évoquée plus précisément, à la fois par le président du Parlement européen de l’époque, Klaus Hänsch, et par 7 juges via l’appel de Genève qui dénonce les carences de l’entraide judiciaire internationale.
L’ouvrage Corpus Juris, commandé en 1997 par la Commission européenne et dirigé par la juriste française Mireille Delmas-Marty, marque un vrai tournant pour la création du Parquet européen. Il propose pour la première fois la création d’un ministère public européen spécialisé composé d’un procureur général européen et de procureurs européens délégués dans les États Membres.
En 1999, dans le cadre de la convention PIF, l’Office européen de la lutte anti-fraude est créé en remplacement de l’UCLAF, approfondissant la politique anti-fraude de l’Union européenne.
Un livre vert sur la protection pénale des intérêts financiers communautaires et la création d’un Procureur européen est publié deux ans plus tard, affirmant la volonté de l’Union européenne de se doter d’un Parquet européen.
La création d’une telle instance est officiellement inscrite dans le traité de Nice (2001), puis dans celui de Lisbonne (2007) avec l’article 86 TFUE.
En 2011, la Commission publie une communication relative à la protection des intérêts financiers de l’Union européenne par le droit pénal et les enquêtes administratives, dans laquelle elle soutient l’idée de la création d’un « ministère public européen spécialisé, comme le Parquet européen« .
En 2013, elle présente officiellement une proposition de règlement du Conseil portant sur la création d’un Parquet européen. Des discussions bloquées par l’opposition ferme de certains pays, comme les Pays Bas, la Suède, la Pologne ou la Hongrie.
Pour certains États membres, céder de nouvelles prérogatives nationales à l’Union européenne peut constituer un frein en soi. Pour d’autres, lutter contre la corruption et la fraude au budget européen n’apparaît pas comme une priorité.
C’est donc finalement la coopération renforcée qui a permis à 16 États membres, puis 24 désormais, de mettre en place un Parquet européen.
