« Le dictateur arrive« , souffle Jean-Claude Juncker à Laimdota Straujuma, alors Première ministre de Lettonie, qui lui répond d’un rire gêné. Nous sommes en mai 2015 et Riga accueille un sommet européen où arrive Viktor Orbán. Le président de la Commission européenne d’alors, en roue libre, persiste et signe au moment de saluer le Premier ministre de Hongrie. « Bonjour dictateur« , lui lance-t-il. Imperturbable, Viktor Orbán lui rétorque un « bonjour grand-duc« , en référence au Grand-Duché de Luxembourg d’où est originaire M. Juncker. Ce dernier éclate de rire et assène au dirigeant hongrois une franche claque au visage, sans que l’on sache vraiment s’il s’agit d’un geste affectueux ou agressif.
La scène est cocasse et a fait le tour des médias européens. Elle est représentative des facéties de Jean-Claude Juncker. Mais elle symbolise surtout l’ambiguïté, voire le malaise, des Européens face à ce dirigeant en poste depuis 2010, longtemps arrimé au Parti populaire européen (qui regroupe la majeure partie des conservateurs européens), qui rivalise avec la Pologne en matière d’atteintes à l’état de droit et fait partie des figures de proue du populisme.
Démocratie illibérale
Réforme de la Cour constitutionnelle, attaques contre la liberté et la pluralité de la presse, affaiblissement de l’indépendance de la justice… Viktor Orbán s’emploie depuis des années à limiter l’exercice de la démocratie dans son pays. Ce dernier conteste logiquement cette idée, estimant au contraire mettre en œuvre un autre modèle. A l’instar du parti Droit et justice (PiS) de Jarosław Kaczyński en Pologne, M. Orbán se réclame ainsi du concept de « démocratie illibérale« , qui permet selon lui de dissocier le libéralisme politique, qu’il rejette, de la démocratie.
Une dissociation jugée impossible par une grande partie des intellectuels. La Hongrie s’apparente en effet à une « dictature électorale« , estimait en 2018 Luuk van Middelaar, philosophe et professeur de droit européen. Les électeurs, qui n’ont plus de liberté de la presse ou de liberté d’association, « sont encore là pour la façade« , mais l’exécutif « n’autorise plus de contre-pouvoirs« . Le populisme est « un style de gouvernement« , abondait en ce sens Jean-Yves Camus, politologue spécialiste des extrêmes droites. Les populistes « veulent aller au-delà de la démocratie représentative pour aller vers la démocratie directe » et pour « aboutir à une dictature des passions« , précisait-il.
Solidement implanté à son poste, charpenté sur le plan idéologique et convaincu que l’Europe pourrait, demain, « cesser d’être le continent des Européens« , Viktor Orbán a cherché, lors de la campagne pour les élections européennes de mai 2019, à prendre la direction d’un mouvement européen (ultra)conservateur, chrétien et anti-immigration. Ce dernier serait allé de son camp, le Parti populaire européen (PPE), jusqu’aux droites radicales et souvent antieuropéennes comme celles de la Ligue de Matteo Salvini en Italie ou le FPÖ autrichien. Les grandes divergences de vues des uns et des autres en matière d’immigration ou plus généralement de construction européenne ont toutefois constitué des obstacles majeurs à surmonter pour le Premier ministre hongrois. Ce dernier refusait par exemple la répartition des migrants que souhaitait M. Salvini.
Plus que de bâtir un programme commun, l’objectif principal semblait donc plutôt de faire émerger des élections européennes 2019 un puissant pôle illibéral et ainsi de jeter les bases d’une « contre-révolution« .
Viktor Orbán avec, au second plan, Jean-Claude Juncker lors d’un congrès du PPE en 2017 – Crédits : PPE
Ascension d’un « briseur de tabous«
Le dirigeant hongrois n’a pourtant pas toujours été sur cette ligne. Son histoire est aujourd’hui assez connue : bulldozer politique, son ascension au moment de la chute du communisme a été fulgurante. Son baptême du feu intervient dès l’âge de 26 ans, le 16 juin 1989, sur la place des Héros de Budapest.
Comme le relatait en 2018 dans un article pour l’Institut Montaigne Jacques Rupnik, expert des pays d’Europe centrale et orientale, Viktor Orbán est encore tout jeune en 1989 lorsqu’il sort d’Oxford où il a pu aller étudier grâce à une bourse de la fondation du financier George Soros, devenu aujourd’hui son ennemi intime. Il est alors inconnu des 250 000 Hongrois présents pour célébrer le « deuxième enterrement » d’Imre Nagy, héros de la révolution de 1956. Sans se débiner, c’est lui qui marque les esprits, en appelant à l’organisation d’élections libres et à la fin de l’oppression soviétique, alors que le mur de Berlin n’est pas encore tombé. « C’est ainsi en briseur de tabous que Viktor Orbán fit son entrée sur une scène politique en gestation, une marque de fabrique qu’il affectionne aujourd’hui encore à l’intérieur comme au plan européen« , d’après Jacques Rupnik.
Député à 27 ans, puis Premier ministre à 35 ans en 1998, rien n’arrête Viktor Orbán. Déjà attaché aux valeurs chrétiennes et conservatrices, le cofondateur et chef du Fidesz, son parti de toujours, s’oriente dans un premier temps vers le libéralisme et se positionne au centre droit. Mais il se tient éloigné de l’intelligentsia culturelle de Budapest, où il se sent méprisé, lui qui vient d’un milieu rural. « On devine que la radicalité de la posture l’emportait sur le libéralisme affiché« , analysait encore Jacques Rupnik. « On sent que l’image est surfaite et que quelque chose sonne faux » .
Progressivement, Viktor Orbán et le Fidesz se rapprochent des partis conservateurs européens. Le jeune dirigeant est finalement recruté au sein du Parti populaire européen (PPE) par Helmut Kohl. En politique européenne, le chancelier allemand de la chute du Mur fera même office de mentor pour Viktor Orbán. Outre les valeurs chrétiennes, les deux hommes partagent « un fort esprit de pouvoir« , expliquait Luuk van Middelaar. « On n’a pas réunifié l’Europe pour que les socialistes prennent le pouvoir« , disait ainsi Helmut Kohl. Jusqu’à la mort de l’ancien chancelier en 2017, le Premier ministre hongrois est resté un visiteur régulier. Tous deux se retrouvaient dans la critique de la politique d’ouverture des frontières aux réfugiés défendue par Angela Merkel au plus fort de la crise migratoire.
Le tournant de 2010
Mais après un premier passage à la tête du gouvernement de 1998 à 2002, l’homme fort du Fidesz connaît sa traversée du désert et survit de justesse à huit années dans l’opposition. Viktor Orbán est alors bien aidé par la déliquescence de la gauche hongroise, qui ne s’est jamais relevée depuis. Proposant une alternative radicale, sa victoire en 2010 est sans appel et sonne le coup d’envoi d’un véritable durcissement du discours et de la politique mise en œuvre.
Fort d’une majorité des deux tiers au Parlement, le système Orbán peut se mettre en place. Le Premier ministre a les mains libres pour changer la Constitution à son avantage. Comme le résumait déjà le journaliste d’origine hongroise Thomas Schreiber (1929-2015) à Toute l’Europe en 2014 : « sans devenir pour autant une dictature, le système ne permet plus l’alternance, en raison du fonctionnement verrouillé du ‘régime Orbán‘ ». Par certains aspects, ce dernier s’apparente à celui de Vladimir Poutine en Russie, avec une pratique « autoritaire et personnelle du pouvoir » et le déploiement d’une fidèle oligarchie aux postes clés de la politique, des médias, de l’université et de la culture.
Les mandats suivants de Viktor Orbán ne feront que confirmer cette orientation radicale et liberticide. Considéré comme une faiblesse, l’état de droit est limité. « Dans ces Etats forts, il ne doit rien y avoir entre le chef et son peuple : il faut imposer le silence aux associations, aux syndicats, aux partis d’opposition et à tous les citoyens qui contestent la vision religieuse, voire ethnique, de la nation que défendent les dirigeants« , expliquait en 2018 le philosophe Michaël Fœssel. Un mode de gouvernement d’autant plus facile à imposer dans des pays où la démocratie libérale n’est pas implantée de longue date, comme en Hongrie ou en Pologne.
Viktor Orbán et Vladimir Poutine lors d’une conférence de presse commune en 2016 – Crédits : Kremlin
« Solidarité flexible » vis-à-vis des réfugiés
Et face à Viktor Orbán, les Européens se sont montrés plutôt impuissants pour infléchir ses positions, même lorsque la confrontation entre la Hongrie et la majeure partie de l’Union européenne s’est faite de plus en plus brutale, dans le contexte de l’éclatement de la crise migratoire en 2015. Le dirigeant hongrois s’est alors sèchement opposé aux propositions de Jean-Claude Juncker de répartir les demandeurs d’asile dans l’ensemble des Etats membres sur la base de quotas. Fédérant autour de lui les pays du groupe de Visegrád (Hongrie, Pologne, République tchèque et Slovaquie), Viktor Orbán a plutôt développé le concept de « solidarité flexible« . Une manière policée d’affirmer que l’UE sera incapable d’imposer l’accueil de migrants aux pays qui y sont opposés, et peu importe que la charge ne revienne qu’à une poignée d’Etats du pourtour méditerranéen.
Située sur la « route des Balkans » – et donc concernée par des arrivées massives -, la Hongrie n’a pas tardé à réagir en fermant ses frontières et en détenant des demandeurs d’asile dans des conditions dénoncées par l’ONU. En 2016, Viktor Orbán va jusqu’à convoquer un référendum pour faire approuver par ses électeurs le rejet des quotas de répartition voulus par Bruxelles. Une consultation approuvée à 98 % des votants, mais qui n’a suscité que 44 % de participation, invalidant le scrutin et atténuant fortement la démonstration de force du chef du gouvernement hongrois.
Mais à force d’outrances, de provocations et d’entorses aux valeurs de l’UE, Viktor Orbán a logiquement pris le risque de voir la Hongrie mise au ban des Etats membres, à l’image de la Pologne, et de perdre le soutien si précieux du PPE. Aussi habile pour exploiter ses forces que pour composer avec ses faiblesses – le Premier ministre a bénéficié de bonnes performances économiques de son pays au cours de la précédente décennie et n’a pas pâti du creusement des inégalités – l’homme fort de Budapest était ainsi toujours parvenu à maintenir le lien avec les conservateurs européens. Une relation qui sera finalement complètement rompue en 2021, lorsque le Fidesz – qui en était déjà suspendu depuis 2019 – quitte de lui-même le PPE. Si certains apparaissaient mal à l’aise lorsque le parti hongrois faisait encore partie de la famille politique des conservateurs européens, comme ses membres scandinaves du PPE, d’autres n’étaient pas loin de partager ses vues, notamment sur le plan migratoire.
« Talon d’Achille » de la droite européenne
A l’approche des élections européennes de mai 2019, la donne a toutefois changé. De fait, soutenir une personnalité aussi clivante que Viktor Orbán avait de quoi constituer un handicap de taille pour des partis conservateurs de plus en plus concurrencés par des formations d’extrême droite et/ou antisystème. C’est ce qui a incité, en septembre 2018, la plupart des membres du PPE à « lâcher » le Premier ministre hongrois, visé par un rapport du Parlement européen pour ses infractions à l’état de droit. Même la CSU bavaroise et l’ÖVP autrichien, d’ordinaire plutôt complaisants vis-à-vis du Fidesz, n’ont pas soutenu Viktor Orbán, le laissant seul avec une poignée de soutiens, venus notamment de Forza Italia de Silvio Berlusconi et d’une partie des Républicains français.
Ainsi, comme l’expliquait le politologue bulgare Ivan Krastev en 2017, Viktor Orbán n’avait d’autre choix que d’essayer de « maintenir l’immigration comme le principal sujet pour la politique européenne« , et d’utiliser « l’anxiété causée par la crise des réfugiés pour pousser le PPE à adopter des positions habituellement associées à l’extrême droite« . Mais la baisse du nombre d’arrivées jouait contre le dirigeant hongrois qui apparaissait, selon M. Krastev, de plus en plus comme le « talon d’Achille » de son camp, laissant croire à une possible exclusion, ou du moins à une marginalisation.
Au Parlement européen de Strasbourg en septembre 2018, face aux eurodéputés puis aux journalistes, Viktor Orbán a opté pour le clash. « Nous lutterons contre l’inondation de l’Europe par les migrants« , a-t-il notamment martelé dans une ambiance électrique. Regard d’acier et posture de combat, le Premier ministre n’a jamais perdu son calme, comme galvanisé par son infériorité numérique.
Mais le PPE, premier groupe politique du Parlement européen, a fini par exclure temporairement le Fidesz de ses rangs en mars 2019. En pleine campagne électorale, le Premier ministre avait en effet multiplié les provocations sur le thème de l’immigration, mais surtout vis-à-vis de la Commission européenne et de son président. « L’enfant terrible » du PPE avait en effet, pour ses détracteurs, dépassé les bornes en lançant une campagne d’affichage hostile à Jean-Claude Juncker. Depuis, et malgré sa victoire sans appel aux élections européennes avec 52,5 % des voix, le Fidesz a fini par quitter le PPE en mars 2021.
« Nous n’avons pas créé l’UE pour avoir une deuxième Union soviétique«
La période de deux ans d’exclusion temporaire était loin d’avoir fait dévier Viktor Orbán de ses positions illibérales. En novembre 2020, l’adoption du budget européen 2021-2027 et du plan de relance pour contrer les effets économiques du Covid-19, est remise en cause après le veto de la Hongrie et de la Pologne.
Un veto causé par le nouveau mécanisme de conditionnalité de versement des fonds européens au respect de l’état de droit. Pour Viktor Orbán, comme pour son homologue polonais Mateusz Morawiecki avec lequel il a fait alliance sur ce sujet, ce mécanisme aurait constitué une ingérence dans les affaires intérieures de son pays et, donc, une remise en cause de sa politique. « Nous n’avons pas créé l’UE pour avoir une deuxième Union soviétique« , n’a-t-il pas pas hésité à déclarer au micro de la radio d’Etat hongroise. Un compromis proposé par la présidence allemande du Conseil est finalement accepté en décembre par Budapest et Varsovie, permettant dans la foulée le déblocage du budget au Conseil européen.
Présenté comme une victoire par le Premier ministre hongrois, la proposition allemande a apporté des précisions au mécanisme de conditionnalité. Son entrée en fonction a été conditionnée à une décision de la Cour de justice de l’UE (CJUE), finalement rendue en février 2022 et qui a rejeté les recours hongrois et polonais contre le mécanisme. Et le 5 avril, la Commission européenne a annoncé la première activation du dispositif, uniquement à l’encontre de la Hongrie.
Viktor Orbán n’a ainsi pas fait reculer les Etats membres sur le principe même du mécanisme. Sa marge de manœuvre était en effet limitée, étant donné la dépendance de son pays aux fonds européens, le très fort attachement de certains Etats membres à cet instrument (Pays-Bas, Danemark, Suède, Finlande et Belgique) et la menace réelle d’un plan de relance mené à 25 au lieu de 27. Toujours est-il qu’au-delà de ce qu’il a concrètement gagné dans la bataille, le chef de l’exécutif hongrois a, encore une fois, réussi à marquer sa différence avec ses partenaires européens.
Largement réélu lors des élections législatives d’avril 2022
« Nous avons remporté une victoire exceptionnelle – une victoire si grande qu’on peut sans doute la voir depuis la lune, et en tout cas certainement depuis Bruxelles« . Au soir du 3 avril 2022, réélu triomphalement avec plus de 53 % des voix, Viktor Orbán savoure sa victoire par un énième pied de nez à l’UE. Avec son score, il conserve sa majorité des deux tiers au Parlement. Une configuration qui lui permet notamment de modifier la Constitution comme il l’entend.
Pourtant, le dirigeant hongrois n’avait jamais vu son avenir politique aussi incertain que pour ce quatrième mandat successif. Et pour cause : une très grande partie de l’opposition s’était unie pour le battre. La coalition était menée par le conservateur Péter Márki-Zay, désigné au terme d’une primaire où la victoire du maire écologiste de Budapest Gergely Karácsony avait été un temps pressentie. Des partis de centre droit, des sociaux-démocrates ou encore des écologistes avaient ainsi apporté leur soutien à un candidat unique.
Dans la dernière ligne droite de ce scrutin, cette opposition talonnait de près Viktor Orbán dans les sondages. Beaucoup parmi ses opposants lui reprochaient sa proximité avec Vladimir Poutine, qui a envahi l’Ukraine à partir du 24 février, alors que la Hongrie fait partie de l’UE et de l’Otan. Refusant que des armes à destination des Ukrainiens ne transitent par son pays, le candidat à sa réélection leur avait rétorqué que sa position permettait au pays de ne pas s’immiscer dans une guerre dont il devait se tenir le plus possible éloigné. Couplée à des gestes pour préserver le pouvoir d’achat des Hongrois (gel du prix des carburants à partir de novembre 2021, de celui de six produits alimentaires de base à compter de février…), qui suivent eux-mêmes des mesures de plus long cours (hausse du salaire minimum, retraites réévaluées ou encore prime de naissance pour le troisième enfant), la stratégie de Viktor Orbán s’est avérée payante. Appuyée par le narratif de médias presque tous pro-gouvernement, elle s’est en effet imposée haut la main.
Seule ombre au tableau pour le chef de gouvernement, un référendum controversé sur la « protection de l’enfance » organisé le même jour que les élections législatives, invalidé faute de participation. Le vote s’est tenu pour plébisciter une loi adoptée en juin 2021 interdisant la « promotion » de l’homosexualité et de la transidentité auprès des mineurs, qui a valu à l’exécutif hongrois de nombreuses condamnations internationales et une procédure d’infraction de la Commission européenne. Si les quatre questions posées ont recueilli plus de 90 % de « oui », seuls 44 % des électeurs y ont participé, soit moins des 50 % nécessaires à la validation du référendum. En 2016, un vote référendaire sur l’accueil des migrants, lui aussi dirigé contre Bruxelles, avait connu le même sort. Peu importe pour Viktor Orbán, qui compte bien rester un pilier des droites radicales européennes pour au moins plusieurs années supplémentaires.
