Le Pacte de stabilité et de croissance (PSC) instaure un ensemble de critères que doivent respecter les Etats membres pour assainir leurs finances publiques et coordonner leurs politiques budgétaires en contrôlant les déficits excessifs et en réduisant les dettes publiques trop élevées.
Il reprend certains principes édictés dans le traité de Maastricht de 1992, qui pose les jalons de la monnaie unique : les Etats s’engagent à maintenir leur déficit en dessous de 3 % du PIB et leur dette publique à un niveau inférieur ou égal à 60 % de leur PIB.
Le 17 juin 1997 à Amsterdam, le Conseil de l’UE a adopté une résolution instaurant le PSC et précisé son fonctionnement dans deux règlements (1466/97 et 1467/97), entrés en application en 1998 et 1999. Ce cadre de coordination budgétaire a accompagné les préparations au lancement de la zone euro, prévu le 1er janvier 1999.
En 2020, la pandémie de Covid-19 puis la guerre en Ukraine, en 2022, ont poussé l’Union européenne à activer une clause dérogatoire temporaire du PSC, qui a été prolongée jusqu’en 2024. Celle-ci a autorisé les Etats membres à dépasser leurs plafonds de dette et de déficit afin de faire face aux fortes dépenses inhabituelles.
L’UE a ensuite finalisé une réforme du Pacte, entrée en vigueur le 30 avril 2024. Cette révision prévoit des sanctions moins lourdes mais plus faciles à appliquer, tout en permettant aux Etats endettés de continuer à investir dans les priorités de l’Union européenne.
La réforme s’appliquera officiellement le 1er janvier 2025, mais les Etats ont déjà dû soumettre leurs nouveaux plans nationaux en septembre-octobre 2024.
Quelles ont été les étapes de la réforme ?
Bien que la Commission ait débuté le réexamen du Pacte de stabilité et de croissance dès la fin de l’année 2019, les crises sanitaire puis géopolitique ont semblé arguer en sa faveur. Les pays endettés comme la France, l’Italie ou l’Espagne se sont montrés particulièrement favorables à une révision d’ampleur, tandis que l’Allemagne et d’autres pays du nord défendaient plutôt un retour au PSC proche de sa version traditionnelle.
Le 9 novembre 2022, la Commission européenne a présenté les premières pistes de sa réforme du PSC, avant d’en publier le détail le 26 avril 2023. Les Etats membres sont ensuite parvenus à un accord le 20 décembre 2023, avant de s’entendre provisoirement avec le Parlement européen dans la nuit du 9 au 10 février 2024. Le Parlement européen a validé cette réforme le 23 avril, le Conseil le 29 avril. Elle est entrée en vigueur le 30 avril 2024.
Quels sont les obligations essentielles du Pacte de stabilité et de croissance ?
Le PSC s’appuie sur deux piliers : un volet préventif et un volet correctif.
Le « volet préventif du pacte » fixe des objectifs budgétaires pour tous les Etats membres et notamment ceux de la zone euro, dont le budget doit être proche de l’équilibre ou excédentaire. En vertu du Semestre européen instauré en 2011, les Etats doivent transmettre à la Commission un projet budgétaire et de réformes économiques et sociales chaque année au mois d’avril. Conformément au « Two-Pack » (2013), le projet de budget pour l’année suivante doit quant à lui être présenté avant le 15 octobre : en cas de manquements graves, l’exécutif européen peut en demander la révision.
Le « volet correctif« , lui, régit la « procédure concernant les déficits excessifs » (PDE). Cette procédure est aujourd’hui lancée par la Commission européenne contre un Etat membre qui dépasse le plafond de déficit public de 3 % du PIB, ou de dette publique fixé à 60 % du PIB.
En cas de grave ralentissement économique dans l’Union européenne ou la zone euro, une « clause dérogatoire générale » permet aux Etats de déroger à ces règles budgétaires pour faire face à la crise.
Le PSC a également été complété par un traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) de 2012, dont l’un des volets est connu sous le nom de « pacte budgétaire européen« . Celui-ci contraint notamment les Etats signataires, avant tout ceux de la zone euro, à financer leurs dépenses par leurs recettes et donc à limiter le recours à l’emprunt. Les Etats ont ainsi dû inscrire dans leur constitution (ou une loi à valeur constitutionnelle) cette « règle d’or », qui impose que le déficit structurel ne dépasse pas 0,5 % du PIB pour les pays dont la dette publique excède 60 % du PIB.
Introduite en 2011, la procédure sur les déséquilibres macroéconomiques vise quant à elle à déceler et corriger les indices de mauvaise santé économique d’un pays, qui menacerait la stabilité financière et les performances économiques de l’ensemble de l’Union européenne. Les indicateurs qu’elle couvre sont plus larges que les seules finances publiques des Etats : dette privée, taux de chômage, solde des transactions avec le reste du monde…
Comment fonctionne la nouvelle version du Pacte de stabilité et de croissance pour les Etats de l’Union européenne ?
La nouvelle version du Pacte de stabilité et de croissance maintient les plafonds de dette (60 % du PIB) et de déficit publics (3 % du PIB).
Tous les pays doivent fournir des plans nationaux présentant leurs objectifs de dépenses à moyen terme et la manière dont les investissements et les réformes seront entrepris. Une attention particulière doit être portée aux transitions climatique et numérique ainsi qu’à la sécurité énergétique et la défense, qualifiés de domaines prioritaires de l’UE. Ces plans sont préparés conjointement avec la Commission européenne, qui publie notamment ses recommandations par pays chaque année au mois de juin dans le cadre du Semestre européen. La Commission évalue ensuite ces plans avant que le Conseil ne les approuve.
Chaque Etat s’engage à ce que ses budgets annuels respectent son plan durant quatre ou cinq ans (selon la durée de la législature au niveau national). Tout Etat peut demander à réviser son plan national si des circonstances empêchent sa mise en œuvre, notamment en cas de changement de gouvernement.
Les investissements déjà réalisés dans les domaines prioritaires sont désormais pris en compte par la Commission lors de son examen des trajectoires nationales, et peuvent éviter à un Etat membre d’être soumis à une procédure de déficit excessif même lorsque son déficit ou sa dette dépassent les plafonds fixés.
En outre, la Commission évalue le respect des règles à travers un nouvel indicateur : le taux de croissance des dépenses nettes, qui ne dépend pas de la croissance économique du pays contrairement au niveau de déficit. D’une part, les Etats n’ont pas l’obligation de réduire leurs dépenses en cas de choc économique. D’autre part, ils ne pourront pas non plus les augmenter en cas de forte croissance économique ou de profits exceptionnels, mais les utiliser comme réserves budgétaires pour l’avenir. Les pays ne sont autorisés à dépasser un certain plafond que si les dépenses supplémentaires sont financées par de nouvelles mesures générant des recettes.
Les dépenses consacrées par l’Etat au cofinancement de projets bénéficiant de fonds européens sont quant à elles exclues du calcul de la Commission, ce qui signifie notamment qu’elles peuvent augmenter sans risque d’enfreindre les règles budgétaires.
En cas de crise économique dans l’UE ou la zone euro, la clause dérogatoire générale sera désormais activée par le Conseil sur proposition de la Commission.
Le plan national, ou « plan budgétaire et structurel à moyen terme », fusionne les anciens « programmes de stabilité et de convergence » et « programmes nationaux de réforme » transmis par les Etats à la Commission européenne dans le cadre du Semestre européen. En outre, ce plan n’est plus renouvelé chaque année mais simplement contrôlé à travers un rapport annuel de mise en œuvre.
Le 19 juin 2024, la Commission a fourni des orientations aux Etats membres pour l’élaboration de leurs plans nationaux. Ceux-ci devaient en principe être soumis au plus tard le 20 septembre 2024, pour une entrée en application du nouveau Pacte le 1er janvier 2025, mais plusieurs Etats ont obtenu un délai supplémentaire. Remis le 31 octobre, le plan budgétaire de la France a été approuvé par la Commission européenne le 26 novembre 2024, tout comme ceux des sept autres Etats membres en procédure de déficit excessif. Seul le plan budgétaire des Pays-Bas a été rejeté. Le Conseil de l’Union européenne doit encore valider ces décisions.
Quels sont les Etats placés sous procédure de déficit excessif ?
Suite à la réactivation des règles budgétaires de l’Union européenne en 2024, plusieurs Etats membres ont été placés sous procédure de déficit excessif le 26 juillet par le Conseil de l’Union européenne, sur recommandation de la Commission européenne. Parmi ces pays, la France présente un déficit public atteignant 5,5 % de son PIB en 2023 et une dette publique dépassant 110 % du PIB, bien au-delà des seuils fixés par l’UE (3 % pour le déficit et 60 % pour la dette).
L’Union européenne a également ciblé l’Italie (déficit de 7,4 % du PIB en 2023), la Hongrie (6,7 %), la Roumanie (6,6 %), la Pologne (5,1 %), Malte (4,9 %), la Slovaquie (4,9 %) et la Belgique (4,9 %). La Roumanie fait déjà l’objet d’une procédure de déficit excessif, entamée dès 2020. En tout, huit Etats sont donc sous surveillance renforcée.
Qu’implique cette réforme pour les Etats placés sous surveillance ?
En cas de dépassement du plafond de déficit public (3 % du PIB) ou de dette publique (60 % du PIB) par un Etat, la Commission publie une « trajectoire de référence« . Celle-ci doit guider la préparation de son plan national et garantir que sa dette et/ou son déficit suivent une trajectoire adéquate.
La version révisée du Pacte de stabilité et de croissance prévoit qu’en cas de dépassement, un Etat dispose de 4 ans pour retrouver une trajectoire viable de réduction des dépenses publiques, période qui peut être prolongée de 3 ans si certains critères sont respectés et si le Conseil l’accepte. Ce dernier peut également autoriser un Etat à s’écarter de sa trajectoire en cas de circonstances exceptionnelles.
La Commission européenne évalue également si une procédure de déficit excessif doit être ouverte à l’encontre d’un Etat. En cas de dépassement du plafond de dette notamment, elle vérifie particulièrement si la trajectoire des dépenses nettes s’écarte des engagements nationaux.
Les Etats placés sous procédure de déficit excessif doivent réduire leur dette d’environ 1 % par an si elle dépasse 90 % du PIB, et d’environ 0,5 % par an si elle se situe entre 60 % et 90 % du PIB. Ils ne sont pas contraints de la ramener à moins de 60 % du PIB d’ici la fin de la période du plan, mais leur dette doit suivre une « trajectoire descendante plausible ». Si le déficit public d’un pays dépasse 3 % du PIB, il doit être réduit pendant les périodes de croissance afin d’atteindre un niveau de 1,5 % du PIB, créant ainsi une réserve de dépenses pour faire face à des conditions économiques difficiles.
Avant la révision du Pacte de stabilité et de croissance, les Etats placés sous procédure de déficit excessif devaient réduire leur dette annuelle de 1/20 de l’excédent supérieur à 60 %.
Depuis une réforme en 2005, un dépassement « exceptionnel et temporaire« des critères de Maastricht était toléré afin de prendre en compte les réformes structurelles (portant sur les systèmes de santé et de retraite par exemple), les investissements dans la recherche et le développement, ou encore d’autres « facteurs pertinents » dans l’appréciation du respect de ces critères. Un Etat membre était également exonéré du respect de ces règles s’il entrait en récession (et non plus seulement en récession sévère avec une diminution de 2 % ou plus du PIB), et bénéficiait de délais rallongés pour retrouver un déficit sous la barre des 3 %.
Quelles sont les sanctions prévues ?
Un Etat placé sous procédure de déficit excessif et qui ne respecte pas ses obligations peut être soumis à des sanctions. Celles-ci doivent être votées par le Conseil des ministres de l’Economie et des Finances (Ecofin), sur la base d’une recommandation de la Commission.
Les amendes visant un tel Etat s’élèvent désormais à 0,05 % du PIB et s’accumulent tous les six mois, jusqu’à ce qu’il prenne des mesures efficaces pour résorber son déficit et sa dette.
Les anciennes sanctions du Pacte de stabilité et de croissance
Avant la suspension des règles du PSC en 2020 et la révision de ses règles, un Etat de la zone euro pouvait être condamné à verser un dépôt financier auprès de la Commission (0,2 % du PIB), avant une éventuelle amende définitive (jusqu’à 0,5 % du PIB) si le déficit excessif n’était pas comblé. Pour l’ensemble des pays membres, les sanctions pouvaient également amener à une suspension des paiements des fonds européens structurels et d’investissement. Ces sanctions sont notamment encadrées par le “Six-Pack”, adopté en 2011.
Dans les faits, aucun pays placé en procédure de déficit excessif n’a jamais réglé d’amendes. Y compris la France, placée en procédure de déficit excessif de 2009 à 2018.
