En 2021, le flux des investissements directs étrangers entrant dans l’UE a atteint environ 117 milliards d’euros, soit 8 % du montant mondial, selon un rapport spécial de la Cour des comptes européenne. Les principales transactions étrangères vers l’UE ont eu lieu en Allemagne, en Espagne et en France.
Les investissements directs étrangers sont généralement perçus comme bénéfiques pour les économies des pays d’accueil et d’origine, ainsi que pour les entreprises qui investissent. Ils favorisent la croissance, l’innovation, la création d’emplois qualifiés, le développement des compétences, et encouragent de meilleures pratiques de gestion. Ils ouvrent également de nouvelles opportunités pour les exportations de l’Union.
Pourquoi l’UE surveille-t-elle ces investissements ?
Malgré leurs effets positifs, les IDE soulèvent néanmoins des problématiques importantes en matière de sécurité dans certains secteurs. « Les risques associés aux IDE sont devenus plus sérieux, en particulier dans les questions liées à l’autonomie et aux actifs stratégiques (les centrales nucléaires ou les ports, par exemple), aux secteurs sensibles (notamment ceux qui touchent à des intrants essentiels en matière de défense), […] ou encore au transfert de technologies sensibles vers un pays tiers dont les intentions stratégiques [divergent] des intérêts de l’UE« , explique la Cour des comptes européenne.
C’est l’objet du règlement mis en œuvre le 11 octobre 2020. Ce « cadre européen relatif au filtrage des investissements directs étrangers » doit éviter les prises de contrôle dommageables d’entreprises européennes grâce à l’échange d’informations entre les Etats membres sur les IDE touchant les secteurs stratégiques (aéronautique, ferroviaire, batteries, biotechnologies…).
Quels sont les IDE « à risque » ?
Le règlement établit une liste des facteurs que les Etats membres ou la Commission peuvent prendre en considération pour déterminer si un IDE risque de porter atteinte à la sécurité ou à l’ordre public, s’interrogeant sur ses « effets potentiels » dans des secteurs « clés« .
Plusieurs critères peuvent être retenus : tout d’abord si l’IDE concerne une cible dite « critique ». Ce terme recouvre les infrastructures sensibles (centrales nucléaires par exemple), les technologies critiques (comme les semi-conducteurs utilisés dans de nombreux appareils électroniques), les biens à double-usage (militaire et civil), ou encore certaines matières premières. Les Etats membres veillent également à ce que l’investissement ne porte pas atteinte à des droits essentiels, comme la liberté des médias ou l’accès aux soins.
La législation s’intéresse aussi au caractère critique de l’investisseur étranger : contrôle direct ou indirect par le gouvernement d’un pays tiers, participation à des activités portant atteinte à la sécurité ou l’ordre public, à des activités illégales ou criminelles…
Les pays de l’UE sont incités à mettre en place des mécanismes de filtrage des IDE. Si de tels mécanismes existent au niveau national, ils ont l’obligation de communiquer à la Commission et aux autres Etats membres les dossiers d’IDE soumis à un filtrage.
Comment fonctionne le système d’alerte européen ?
Plusieurs Etats membres effectuent cette surveillance depuis longtemps. Le règlement européen la coordonne grâce à un système d’alerte entre les pays de l’UE, basé sur l’échange d’informations entre tous les Etats membres qui possèdent un mécanisme de filtrage des investissements étrangers. Concrètement, les pays ont l’obligation de signaler tous les dossiers faisant l’objet d’un filtrage au niveau national et de fournir des informations concernant ces potentiels investissements.
Des points de contact, désignés dans chaque Etat membre et à la Commission européenne, échangent des informations sur les investisseurs étrangers et l’entreprise européenne concernés via un « système sécurisé et crypté« . La Commission européenne peut alors demander des informations complémentaires et formuler un avis. Le pays ayant notifié l’investissement à risque décide ensuite de l’autoriser, sous certaines conditions, ou de l’interdire sur la base des retours de la Commission et des autres Etats membres.
Certains programmes de l’Union européenne, qui concernent des secteurs sensibles, font l’objet d’une attention accrue. C’est le cas pour le Réseau transeuropéen de transports, le système satellite Galileo, ou encore le programme Horizon Europe.
Quels sont les pays de l’UE qui appliquent un filtrage des investissements ?
En 2021, au moment de l’entrée en vigueur du règlement, seuls 14 pays avaient établi un cadre pour filtrer les IDE. Désormais, 24 Etats membres de l’UE sont dotés d’un système de filtrage des investissements tandis que de nouveaux mécanismes sont en cours d’adoption à Chypre, en Croatie et en Grèce, selon le quatrième rapport annuel de la Commission européenne sur le filtrage des investissements. « La guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine, un contexte géopolitique difficile et les risques nouveaux et émergents qui en découlent pour la sécurité » peuvent expliquer l’adoption accélérée de ce mécanisme, remarque la Commission.
Le mécanisme de filtrage des investissements directs étrangers
Pays de l’UE disposant d’un mécanisme de filtrage des IDE
Cet outil est-il efficace ?
En 2023, 488 opérations ont fait l’objet d’un contrôle dans 18 pays, contre 421 notifications soumises par 17 Etats membres l’année précédente. Dans son rapport spécial paru en 2023, la Cour des comptes européenne souligne que « la Commission a pris des mesures appropriées pour mettre en œuvre [le filtrage des IDE] et que les Etats membres sont de plus en plus nombreux […] à coopérer au niveau européen« . Elle estime toutefois que des obstacles subsistent, notamment en raison du manque d’harmonisation des législations au sein de l’UE. Le règlement ne définit pas de manière suffisamment précise les types d’investissements qui comportent un risque pour « la sécurité et l’ordre public », donnant lieu à des interprétations différentes selon les pays, explique la Cour des comptes.
C’est pourquoi, en janvier 2024, la Commission européenne a proposé de réviser ce cadre pour assurer la sécurité économique de l’UE. Dans son rapport d’évaluation, elle présente des pistes d’amélioration. A commencer par une plus grande harmonisation des mécanismes de filtrage au niveau européen, tout en conservant certaines spécificités nationales en matière de sécurité. Le champ d’application inclurait également une liste plus précise d’actifs stratégiques et de technologies critiques, qui feraient l’objet d’une surveillance renforcée. De plus, le filtrage s’étendrait désormais aux investissements réalisés par des investisseurs de l’UE contrôlés en dernier ressort par des particuliers ou un pays étranger. Enfin, le règlement révisé devrait encore améliorer la coopération entre les pays de l’UE et fluidifier l’échange d’informations avec la Commission européenne.
