Fervente partisane du libre-échange, l’Union européenne fait des accords commerciaux un élément central de sa politique économique.
Un accord commercial est un traité conclu entre l’Union européenne et un pays tiers, ou un groupe de pays, afin de faciliter les échanges économiques. Il vise à diminuer ou supprimer les droits de douane, harmoniser certaines normes, protéger les investissements ou encore ouvrir les marchés publics. L’objectif est de créer de nouvelles opportunités pour les entreprises et stimuler la croissance, en réduisant les obstacles au commerce entre les deux parties.
À travers ses relations commerciales avec d’autres pays, l’Union européenne cherche aussi à promouvoir les principes et valeurs de l’UE, à savoir la démocratie et les droits de l’homme, l’environnement, et les droits sociaux. Des mesures garantissant le respect de ces valeurs sont généralement intégrées dans les accords commerciaux.
La Commission européenne négocie les accords commerciaux au nom des 27 États membres de l’Union européenne, sur mandat du Conseil de l’Union européenne. Le Parlement européen est informé à toutes les étapes du processus et doit, à la fin des négociations, approuver ou rejeter l’accord. Dans certains cas, les parlements nationaux ou régionaux doivent également le ratifier.
Les différents types d’accords
La Commission européenne peut négocier plusieurs types d’accords commerciaux :
- Les accords de libre-échange (ALE), qui permettent l’ouverture réciproque du marché européen avec des pays développés et des économies émergentes. Le projet de traité avec le Mercosur en est un exemple.
- Les accords d’association (AA), plus larges, qui contiennent à la fois dispositions commerciales mais aussi politiques, sociales, culturelles ou sécuritaires. L’accord d’association avec Israël, qui permet le libre-échange dans plusieurs secteurs, comprend aussi des volets de coopération scientifique et énergétique.
- Les accords de partenariat économique (APE), qui prennent en compte le fait qu’une des deux parties est un pays/région en voie de développement. Ils sont donc réciproques mais asymétriques pour ne pas défavoriser les régions en développement. Alors que l’UE ouvre entièrement et immédiatement son marché, sans droits de douane ni quotas, aux pays des APE, ces derniers disposent de longues périodes de transition et n’ouvrent que partiellement leurs marchés aux produits européens.
- L’UE conclut également des accords commerciaux non préférentiels, dans le cadre d’accords plus larges tels que les accords de partenariat et de coopération (APC).
Le mandat de négociation
L’Union européenne dispose d’une compétence exclusive dans les domaines de la politique commerciale commune (article 3 du Traité sur le fonctionnement de l’UE). Cela concerne notamment la détermination des tarifs douaniers de l’UE et la conclusion d’accords de libre-échange. Par conséquent, un État ne peut négocier de traité commercial sans passer par le cadre institutionnel de l’Union européenne.
En matière de politique commerciale, la Commission européenne dispose de pouvoirs importants : c’est elle qui est chargée de mener les négociations avec le pays ou l’organisation tierce. Toutefois, l’exécutif européen agit sur la base d’un mandat, ou « directives de négociation », que lui accorde le Conseil de l’Union européenne (c’est-à-dire les États membres).
Ce projet de mandat est d’abord présenté par la Commission elle-même au Conseil, parmi ses recommandations préalables. L’article 207 TFUE indique que « La Commission présente des recommandations au Conseil, qui l’autorise à ouvrir les négociations nécessaires ». Une autorisation donnée à la majorité qualifiée ou à l’unanimité des États membres, en fonction des domaines concernés par l’accord.
Le processus de négociation et de ratification
Une fois ce mandat obtenu, la Commission informe régulièrement le Parlement européen de l’avancée des négociations. La Commission consulte par ailleurs un comité spécial désigné par le Conseil pour l’assister dans cette tâche, dans le cadre des directives que le Conseil lui a éventuellement adressées.
Lorsqu’un accord sur le texte est officiellement trouvé entre l’UE et le pays ou la région partenaire, il est finalisé juridiquement et traduit dans les 24 langues officielles de l’Union européenne.
La Commission transmet ensuite une proposition formelle au Conseil, qui adopte une décision relative à la signature (et parfois à l’application provisoire) du texte. Après une seconde révision juridique et linguistique, le Conseil transmet le projet au Parlement européen, qui doit alors se prononcer à la majorité simple.
Les députés européens doivent en effet approuver tous les accords internationaux, sauf ceux qui portent exclusivement sur la politique étrangère et de sécurité commune. Ils ne peuvent pas amender le texte, seulement l’approuver ou le rejeter. Ce droit de veto leur permet toutefois, en pratique, d’influencer le contenu des négociations, puisque la Commission et le Conseil doivent anticiper leurs positions pour éviter un refus.
Si le texte obtient la validation du Parlement européen, le Conseil adopte la décision relative à la conclusion de l’accord. L’UE et le ou les pays partenaires peuvent alors conclure le traité commercial. Le futur partenaire commercial ratifie de son côté l’accord, selon les règles en vigueur dans le ou les pays concernés.
Quant aux parlements nationaux (ou régionaux) des pays membres de l’UE, ils sont amenés à se prononcer sur le traité uniquement lorsqu’il contient des dispositions qui sortent du champ de compétence exclusive de la Commission européenne (voir plus bas).
Une fois l’accord ratifié par l’ensemble des parties prenantes, le texte est conclu et peut entrer en vigueur.
Le Conseil vote-t-il à l’unanimité ou à la majorité ?
Tout dépend de ce que contient l’accord. En règle générale, les accords commerciaux sont approuvés à la majorité qualifiée (au moins 55 % des États membres représentant au moins 65 % de la population européenne).
Le Conseil statue parfois à l’unanimité dans les cas suivants :
- L’accord concerne le commerce de services, des aspects commerciaux de la propriété intellectuelle, ou des investissements directs étrangers ;
- L’accord concerne des services culturels et audiovisuels et peut donc porter atteinte à la diversité culturelle et linguistique de l’Union ;
- L’accord concerne le commerce des services sociaux, l’éducation et la santé et risque de perturber ces services au niveau national.
Les cas des accords dits « mixtes »
La politique commerciale commune, notamment la politique douanière et certains aspects liés à la libéralisation des échanges, comme sur les services ou la propriété intellectuelle, relève de la compétence exclusive de l’Union.
Mais les accords peuvent être plus larges et couvrir des domaines relevant de compétences partagées entre l’UE et ses États membres. Un cas de figure de plus en plus fréquent : depuis le début des années 2000, les accords « de nouvelle génération » contiennent aussi des dispositions pour ouvrir les marchés publics ou harmoniser les normes sanitaires, sociales, techniques ou environnementales entre les deux partenaires.
Lorsque certains volets sortent du champ de compétences exclusif de l’UE, l’accord est qualifié de mixte. Outre sa validation par le Conseil de l’UE et le Parlement européen, il doit également être ratifié par chacun des États membres au niveau national, selon la procédure en vigueur. Une approbation du Parlement national est généralement requise, et parfois des parlements régionaux, comme en Belgique. Certains États peuvent également opter pour la voie référendaire.
Le cas des accords mixtes a été précisé par la jurisprudence européenne en 2017. Dans un avis portant sur l’accord UE-Singapour, la Cour de Justice de l’UE estime que la plupart des accords de nouvelle génération peuvent être considérés comme « mixtes », et doivent donc être approuvés par les parlements nationaux de l’UE.
Toutefois, la Commission européenne a obtenu des États membres la possibilité de « scinder » les accords de libre-échange en deux : un accord commercial ne nécessitant pas l’approbation des Parlements nationaux, et un accord « mixte » (qui relève à la fois des compétences de l’UE et des pays membres).
Ainsi, dans le cas de l’accord UE-Mercosur, les propositions de la Commission comprennent deux instruments juridiques parallèles :
- L’accord de partenariat UE-Mercosur (APEM), sous réserve de ratification par tous les États membres ;
- L’accord commercial intérimaire (iTA), qui ne couvre que les parties de l’accord de partenariat relevant de la compétence exclusive de l’UE. L’iTA expirera lorsque l’APEM entrera en vigueur. Celui-ci doit encore être examiné par les États membres puis par le Parlement européen, mais pas par les parlements nationaux. Si les pays membres et les députés européens soutiennent l’adoption du volet commercial, il pourra alors entrer en application et rester en vigueur de plein droit jusqu’à la ratification par tous les États membres de l’accord global.
