Chaque année, la France comme les autres États membres doivent présenter à la Commission européenne leurs prévisions budgétaires ainsi que les réformes, notamment économiques, envisagées au niveau national.
Est-ce à dire que l’Union européenne dicte aux États ce qu’ils doivent faire en matière économique et budgétaire ?
CE QUE VOUS ALLEZ APPRENDRE DANS CET ARTICLE
- Les traités européens fixent des plafonds de déficit public (3 % du PIB) et de dette publique (60 % du PIB).
- Les États qui ne respectent pas ces règles risquent des amendes.
- Ces règles n’ont jamais abouti à des sanctions.
- Suspendues de 2020 à 2023, elles ont été révisées en 2024.
Des plafonds fixés par les traités
Conformément aux traités européens, le déficit public d’un État de l’Union européenne ne doit pas dépasser 3 % de son produit intérieur brut (PIB). La dette publique, elle, est plafonnée à 60 % du PIB.
Ces obligations, mentionnées pour la première fois dans le traité de Maastricht de 1992, ont été précisées par le Pacte de stabilité et de croissance adopté en 1997 (lors de la signature du traité d’Amsterdam). Elles visent à maintenir la stabilité des finances publiques et la bonne santé économique des États de l’Union européenne, notamment ceux de la zone euro. Et s’assurent qu’aucun dérapage économique de l’un d’eux ne menace ses voisins.
Ces règles budgétaires sont aujourd’hui détaillées dans l’article 126 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) et le protocole n°12 annexé aux traités. La nouvelle version du Pacte de stabilité et de croissance, adoptée en 2024, ne modifie pas ces deux plafonds.
Pourquoi 3 et 60 % ?
La règle imposant un plafond de déficit aux États membres de l’Union européenne a été voulue par l’Allemagne au début des années 1990. En contrepartie de la création d’une monnaie commune, Berlin voulait s’assurer de ne pas payer pour d’autres États peu vertueux en cas de problème.
Le chiffre, lui, a toutefois été proposé par la France. En 1981, son déficit public menaçait de franchir le seuil symbolique des 100 milliards de francs, soit 2,6 % du PIB. Pour fixer un plafond qu’elle-même pensait ne pas pouvoir dépasser, c’est le chiffre « rond » de 3 % qui a alors été retenu, selon l’ancien chargé de mission au ministère des Finances, Guy Abeille.
Le chiffre de 60 % de dette publique découle de ces 3 % : avec un taux de croissance estimé à 5 %, un taux d’inflation de 2 %, les économistes d’alors calculent que la dette maximale serait de 60 % du PIB.
Si ces chiffres n’ont pas de justification économique particulière, le principe même d’un plafonnement du déficit et de la dette est en revanche accepté par tous les États membres.
Des sanctions prévues pour les contrevenants…
En principe, si la dette ou le déficit d’un État excède ces plafonds, une « procédure de déficit excessif » (PDE) peut être lancée par le Conseil des ministres des Finances de l’UE (Ecofin), sur la base des recommandations formulées par la Commission. La France est soumise à une telle procédure depuis le 26 juillet 2024, ainsi que l’Italie, la Hongrie, la Pologne, Malte, la Slovaquie et la Belgique. Une procédure mise « en suspens » en juin 2025 pour la plupart, à l’exception de la Belgique. La Roumanie, elle, est concernée depuis 2020. L’Autriche depuis le 8 juillet 2025.
Le pays qui fait l’objet d’un avertissement doit alors mettre en œuvre un certain nombre de mesures pour rétablir l’équilibre entre ses recettes et ses dépenses. À défaut, et au bout d’un certain nombre d’étapes intermédiaires, le pays encourait jusqu’en 2020 des sanctions allant de 0,2 à 0,5 % de son PIB (s’il fait partie de la zone euro). Depuis la réforme du Pacte de stabilité et de croissance en 2024, ces amendes s’élèvent désormais à 0,05 % du PIB et s’accumulent tous les six mois, jusqu’à ce que l’État prenne des mesures efficaces pour résorber son déficit et sa dette.
Les pays non membres de la zone euro ne sont pas soumis à ces sanctions. Une telle situation les rend toutefois inéligibles pour adopter la monnaie unique. Et comme pour les autres États, le déclenchement d’une procédure pour déficit excessif reste une très mauvaise publicité, notamment auprès des marchés financiers. De quoi les inciter à rétablir leurs comptes publics.
…mais jamais appliquées…
En 2018 par exemple, la moitié des pays de l’UE avait une dette publique supérieure au plafond des 60 %… sans grandes conséquences à Bruxelles.
Si un certain nombre de procédures ont été ouvertes au motif de déficits trop importants, aucun État membre n’a jamais été sanctionné pour avoir dépassé son plafond de déficit ou de dette. En 2011, 24 États membres faisaient l’objet d’une procédure. La France, qui a enregistré entre 2007 et 2017 des déficits systématiquement supérieurs à 3 % de son PIB, a ainsi fait l’objet d’une procédure de déficit excessif pendant une décennie… sans jamais payer d’amende. Elle est sortie de ce processus en 2018, avant d’y retourner en 2024.
Entretemps, la pandémie de Covid-19 et l’invasion russe de l’Ukraine sont passées par là. Au-delà de leurs conséquences tragiques, ces deux bouleversements ont considérablement accru le déficit et la dette des États membres. En 2020, la Commission européenne a décidé d’activer une clause dérogatoire prévue par les traités pour suspendre temporairement l’application des règles budgétaires. Après avoir été prolongée à trois reprises, cette clause a pris fin le 1er janvier 2024.
…et aujourd’hui révisées
L’Union européenne a également travaillé sur une réforme des règles de stabilité. Puisque celles-ci n’ont jamais été appliquées et sont plutôt jugées inefficaces, voire économiquement contre-productives, de nouvelles dispositions sont entrées en vigueur en 2024. Le nouveau Pacte de stabilité et de croissance maintient les plafonds de dette (60 % du PIB) et de déficit publics (3 % du PIB), mais les États ont désormais des périodes de 4 à 7 ans pour les atteindre et des plans de réformes plus adaptés à leur situation particulière. Les sanctions, moins lourdes, peuvent en revanche être appliquées plus efficacement qu’auparavant.
Chaque année entre l’automne et le début de l’été (d’où le nom simplifié de « Semestre européen« ), les gouvernements de l’Union européenne débattent de leurs projets économiques nationaux avec la Commission européenne et le Conseil de l’Union européenne. En septembre 2024 notamment, ils devaient soumettre à la Commission un plan national présentant leurs objectifs de dépenses à moyen terme et la manière dont les investissements et les réformes seront entrepris.
Une attention particulière doit être portée aux transitions climatique et numérique ainsi qu’à la sécurité énergétique et la défense, qualifiés de domaines prioritaires de l’UE. Chaque État s’engage ainsi à ce que ses budgets annuels respectent son plan durant quatre ou cinq ans (selon la durée de la législature au niveau national). Après avoir publié ses recommandations par pays chaque année au mois de juin, la Commission évalue les plans nationaux avant que le Conseil ne les approuve.
Quelle flexibilité ?
Les recommandations de la Commission européenne ne sont pas en tant que telles juridiquement contraignantes : un État qui ne les respecterait pas ne risque pas de se retrouver devant la Cour de justice de l’Union européenne pour infraction au droit de l’Union, comme dans le cas d’une directive mal appliquée, par exemple. Toutefois, un État qui « persiste à ne pas donner suite [à ces] recommandations » (art. 126 TFUE) s’expose plus ouvertement aux amendes prévues par le Pacte de stabilité et de croissance.
Surtout, les États placés sous procédure de déficit excessif doivent réduire leur dette d’environ 1 % par an si elle dépasse 90 % du PIB, et d’environ 0,5 % par an si elle se situe entre 60 % et 90 % du PIB. Ils ne sont pas contraints de la ramener à moins de 60 % du PIB d’ici la fin de la période du plan, mais leur dette doit suivre une “trajectoire descendante plausible”. Si le déficit public d’un pays dépasse 3 % du PIB, il doit être réduit pendant les périodes de croissance afin d’atteindre un niveau de 1,5 % du PIB, créant ainsi une réserve de dépenses pour faire face à des conditions économiques difficiles. Et un État sous procédure de déficit excessif qui ne respecte pas ses obligations peut être soumis aux sanctions prévues.
Le plan de relance de l’Union européenne
En 2020, l’Union européenne a mis en place un instrument inédit pour faire face aux conséquences de la pandémie de Covid-19 : un plan de relance de 750 milliards d’euros, baptisé NextGenerationEU.
Pour bénéficier des prêts et subventions de ce plan, chaque pays a dû soumettre un plan national de relance et de résilience (PNRR), corrélé aux recommandations faites en 2019 et 2020. Leur versement est conditionné au respect de certains objectifs et étapes intermédiaires, dont la mise en place de réformes en lien avec les recommandations du Semestre européen.
C’est l’une des raisons pour lesquelles une partie des fonds à destination de la Hongrie, de la Pologne ou encore de la Belgique ont été un temps suspendus (c’est toujours le cas pour la Hongrie). L’état de la démocratie et de la justice dans les deux premières préoccupaient la Commission, tandis que la Belgique devait mettre en œuvre une réforme des retraites à laquelle elle s’était engagée.
Alors, Bruxelles impose-t-elle ses exigences budgétaires aux États de l’Union européenne ? En bref, les traités européens fixent depuis 1992 des plafonds de déficit public (3 % du PIB) et de dette publique (60 % du PIB). Les États qui outrepassent ces limites risquent certes des amendes en principe, mais les procédures n’ont jusqu’à maintenant abouti à aucune sanction. Les règles budgétaires ont depuis été réformées.
