Le principe de primauté du droit de l’UE repose sur l’idée que ce droit, primaire (traités et protocoles associés tels que la Charte européenne des droits fondamentaux) comme dérivé (règlements, directives et décisions), bénéficie d’une supériorité sur le droit des États membres. Ainsi, en cas de conflit entre le droit national et le droit européen, c’est le second qui prévaut.
Si ce principe est aujourd’hui reconnue par toutes les juridictions nationales, il a mis du temps à s’entériner dans les droits nationaux.
Un principe consacré par la Cour de justice de l’Union européenne
Ce principe est reconnu formellement pour la première fois dans l’arrêt Costa c./ENEL rendu le 15 juillet 1964 par la Cour de justice des communautés européennes (ancêtre de la Cour de justice de l’UE). Considéré comme un arrêt fondateur, il constitue le premier exemple d’une longue série allant dans ce sens, précisant qu’en cas de conflit entre les normes nationales et européennes, ce sont ces dernières qui s’appliquent.
Selon la définition apportée par Dalloz, le principe de primauté « bénéficie à toutes les normes de droit européen disposant d’une force obligatoire et s’exerce à l’égard de toutes les normes nationales« . Malgré plusieurs tentatives, le principe ne sera toutefois jamais officiellement consacré dans les traités. Seule une déclaration annexée au traité de Lisbonne de 2007, portant le numéro 17, le mentionne explicitement.
Une primauté reconnue progressivement dans les États membres
Dans les États membres également, le principe est peu à peu reconnu. En France, l’article 55 de la Constitution prévoit dès 1958 les dispositions permettant d’établir la primauté du droit de l’Union européenne. Le texte dispose ainsi que « les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve, pour chaque accord ou traité, de son application par l’autre partie« . Le Conseil d’État le consacrera en 1989, à l’occasion de l’arrêt Nicolo, qui précise qu’il revient aux juridictions administratives de vérifier que les dispositions des lois sont conformes aux traités internationaux.
La Cour constitutionnelle fédérale allemande a également reconnu le principe outre-Rhin. Se fondant sur l’article 24 (1) de la Loi fondamentale, l’équivalent de la Constitution française, l’instance basée à Karlsruhe « affirme depuis longtemps la suprématie du droit communautaire« , explique une publication du Conseil constitutionnel français.
Les remises en cause du principe
Si la plupart des États membres ont reconnu le principe de primauté, son application concrète repose sur la collaboration des juges nationaux. Certains ont cependant émis des réserves quant à la primauté du droit européen sur leurs constitutions nationales, considérées comme la norme suprême par certains ordres juridiques. En effet, une décision rendue par la Cour constitutionnelle allemande a fait grand bruit le 5 mai 2020, considérant que le programme de rachat de dette publique de la Banque centrale européenne, validé par la CJUE, était contraire à la Constitution allemande. Gardienne des traités, la Commission européenne a ainsi ouvert en juin 2021 une procédure d’infraction à l’encontre de l’Allemagne pour non-respect du principe de primauté du droit européen.
En 2021, une réforme judiciaire menée en Pologne a ravivé les tensions avec l’Union européenne. En mars, la Cour de justice de l’UE a jugé cette réforme non conforme au droit européen, estimant qu’elle menaçait l’indépendance des juges. En réponse, le Tribunal constitutionnel polonais a déclaré que certains articles des traités européens étaient contraires à la Constitution nationale. La présidente de la Commission européenne Ursula von der Leyen a dénoncé une remise en cause des fondations mêmes de l’UE et Bruxelles a alors suspendu le versement des fonds du plan de relance à la Pologne, lançant en parallèle diverses procédures à l’encontre de cet État. Finalement, début 2023, les députés polonais ont adopté un texte se conformant au droit de l’Union et réformant son système judiciaire litigieux, dont la CJUE a confirmé sa violation du droit européen quelques mois plus tard, en juin 2023.
Le principe d’effet direct des traités, cousin de la primauté
Le principe d’effet direct va de pair avec celui de la primauté. Consacré par la Cour de justice des communautés européenne, en 1963 dans l’arrêt Van Gend en Loos, il est également considéré comme fondateur de l’ordre juridique européen. Il consacre l’application directe aux pays de l’UE et aux particuliers de certains actes législatifs et non législatifs européens. Le principe d’effet direct permet ainsi, indépendamment de l’existence d’une traduction dans le droit national, « d’invoquer directement une norme européenne devant une juridiction nationale ou européenne« .
On distingue l’effet direct vertical, permettant aux particuliers de se prévaloir d’une norme européenne vis-à-vis d’un pays, de l’effet direct horizontal, qui autorise un particulier à se prévaloir de cette norme vis-à-vis d’un autre particulier.
Si l’ensemble du droit primaire est en règle générale concerné par l’effet direct, celui-ci concerne moins systématiquement les actes du droit dérivé. Une directive, acte pour lequel un délai de transposition par les États membres de l’UE est prévu, a un effet direct seulement si « elle est claire, précise, inconditionnelle » et que le délai pour la transposer n’a pas été respecté par un État, explique le portail web du droit européen, EUR-Lex.
Des compétences européennes limitées
Si le droit européen prime le droit national, le champ d’application du premier est bien plus restreint que celui du second, ce qui écarte l’idée d’une toute-puissance de la législation de l’UE. Ainsi, en vertu du principe d’attribution, l’Union n’agit que dans les limites des compétences que les États membres lui ont attribuées dans les traités.
Conformément au principe de subsidiarité, l’Union n’intervient (dans les domaines de compétence qu’elle partage avec les États membres selon le principe d’attribution) que si, et dans la mesure où, les objectifs de l’action envisagée ne peuvent pas être suffisamment atteints par les États membres, tant au niveau national qu’aux échelons régional et local.
Enfin, l’Union doit respecter le principe de proportionnalité. En d’autres termes, elle doit veiller à ce que le contenu et la forme de son action n’excèdent pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs des traités.
