Afin d’assurer sa stabilité économique, l’Union européenne dispose de plusieurs instruments visant à instaurer une discipline économique et budgétaire parmi ses Etats membres.
L’entrée en vigueur du traité de Maastricht en 1993 a introduit des règles budgétaires (déficit public inférieur à 3 % du PIB, dette publique inférieure à 60 % du PIB), mais aussi économiques, concernant la stabilité des prix, les taux de change et les taux d’intérêt à long terme.
Ce traité a été renforcé en 1997 par l’adoption du Pacte de stabilité et de croissance, peu avant l’introduction de la monnaie commune, et de 2011 à 2013 par plusieurs textes : le Semestre européen, le Six-Pack, le Two-Pack et le Pacte budgétaire européen.
Les critères de Maastricht
Durant les travaux de mise en place de l’Union économique et monétaire (UEM) à partir de 1988, plusieurs principes de coordination budgétaire ont été établis entre les Etats amenés à rejoindre la zone euro. Ces règles, inscrites en 1992 dans le traité de Maastricht, concernent notamment le solde budgétaire (solde annuel des dépenses publiques : déficit ou excédent) et l’endettement public (accumulation des déficits annuels).
Il s’agit de deux des cinq critères de convergence, prévus par le traité : une limitation du déficit public, qui doit être inférieur à 3 % du PIB, et un plafonnement la dette publique, qui ne doit pas dépasser 60 % du PIB. Les autres critères de convergence encadrent l’inflation, les taux de change (pour les pays non-membres de la zone euro) et les taux d’intérêt à long terme.
Avant le traité de Maastricht, plusieurs instruments avaient déjà été mis en place, notamment sur le plan monétaire. Le Serpent monétaire européen, instauré en 1973 après la fin du système de Bretton-Woods, et son successeur, le Système monétaire européen (1979), encadraient la fluctuation des taux de change européens, pour éviter une trop grande volatilité des monnaies européennes les unes par rapport aux autres.
Le Pacte de stabilité et de croissance
En juin 1997, alors que la zone euro est sur le point d’être mise en place, le Conseil européen adopte le Pacte de stabilité et de croissance (PSC), dont l’objectif est de réaffirmer la discipline budgétaire nécessaire à l’harmonie de l’UEM. Même si la politique budgétaire demeure une compétence nationale (contrairement à la politique monétaire), elle est encadrée par le PSC, qui se compose de deux règlements (1466/97 et 1467/97).
Le premier concerne le « volet préventif du pacte« . Il prévoit notamment que les Etats membres présentent tous les ans un programme de stabilité (pour les participants à la zone euro) ou un programme de convergence (pour les autres Etats). Depuis une réforme entrée en vigueur en avril 2024, ces deux programmes ont fusionné en un plan budgétaire et structurel national à moyen terme sur quatre ans (durée qui peut être prolongée à sept ans).
Le deuxième règlement est le volet correctif du pacte. Lorsqu’un Etat dépasse les plafonds de déficit et/ou de dette fixés par le Pacte, le Conseil peut, après recommandation de la Commission, le placer en procédure de déficit excessif. La Commission lui adresse alors des recommandations sous la forme d’une « trajectoire de référence » sur quatre ans. Si l’Etat ne respecte pas ses obligations, il peut in fine être soumis à des amendes, votées par le Conseil et s’élevant à 0,05 % du PIB accumulés tous les six mois jusqu’à ce qu’il prenne les mesures nécessaires.
Avant la réforme de 2024, les sanctions pouvaient aller jusqu’à 0,5 % du PIB de l’Etat membre. Mais dans les faits, si certains pays ont déjà été placés en procédure de déficit excessif, aucun n’a pour l’heure eu à régler d’amendes. La France, placée en procédure de déficit excessif en 2009, en est par exemple sortie en 2018.
Activée en mars 2020, une clause dérogatoire générale du Pacte de stabilité et de croissance a temporairement autorisé les pays à dépasser les plafonds de dette et de déficit pour faire face à la pandémie de Covid-19, puis au choc économique provoqué par la guerre en Ukraine. Elle a pris fin le 1er janvier 2024, avant qu’une révision du texte n’entre en vigueur le 30 avril.
Le Semestre européen
Avec la crise économique de 2008, l’Union européenne a fait évoluer son cadre de gouvernance économique et renforcé le contrôle budgétaire des Etats membres à travers de nouveaux mécanismes.
Premier d’entre eux introduit en janvier 2011, le Semestre européen instaure un calendrier annuel de coordination et de surveillance du budget et de l’économie des Etats membres.
Il débute en novembre avec la publication par la Commission européenne de son « paquet d’automne ». Celui-ci comprend notamment un examen annuel de croissance de la Commission européenne et un projet de recommandation pour la zone euro. Ces rapports sont ensuite approuvés par le Conseil de l’UE (voire le Conseil européen pour la recommandation de la zone euro) de janvier à mars.
En mars, la Commission adresse des orientations aux Etats membres concernant leurs programmes nationaux, qu’ils doivent présenter le mois suivant.
Fin mai, l’exécutif européen propose dans son « paquet de printemps » des recommandations pour chaque Etat membre. Celles-ci sont examinées et approuvées en juin – juillet par le Conseil de l’UE et le Conseil européen. Elles doivent être prises en compte dans les projets de budgets nationaux pour l’exercice suivant.
Le Semestre européen en 2024
Entrée en vigueur le 30 avril 2024, la révision du Pacte de stabilité et de croissance a fait évoluer le Semestre européen. Pour l’année en cours, les principales étapes devaient être les suivantes :
19 juin 2024 : paquet de printemps. La Commission européenne publie ses recommandations par pays. Elle précise notamment les Etats membres susceptibles d’être placés sous procédure de déficit excessif (PDE). Le paquet donne également aux Etats membres des orientations sur le contenu de leurs futurs plans nationaux et les rapports d’avancement qu’ils devront présenter les années suivantes.
Eté 2024 : dialogues techniques. La Commission entame des dialogues techniques approfondis avec chacun des Etats membres.
Avant le 20 septembre 2024 : transmission des plans nationaux. Tous les Etats membres doivent transmettre à la Commission européenne leurs plans budgétaires et structurels à moyen terme. Ceux-ci doivent répondre aux priorités identifiées en juin dans les recommandations par pays. Compte tenu de la situation politique, la France a obtenu un délai d’un mois supplémentaire, jusqu’à fin octobre, pour transmettre son plan. Plusieurs Etats dont la France avaient par ailleurs transmis en avril-mai des programmes nationaux de réforme et de stabilité, valables dans l’ancienne version du Pacte de stabilité et de croissance.
Automne : évaluation des plans nationaux. Les plans de chaque Etat membre sont évalués par la Commission et adoptés par le Conseil. La Commission propose également une trajectoire d’ajustement pluriannuelle de référence pour les Etats membres dépassant les plafonds de déficit public (3 % du PIB) et/ou de dette publique (60 % du PIB).
Les années suivantes, chaque Etat devra transmettre un rapport d’avancement pour contrôler la mise en œuvre de ses engagements.
« Six pack » et « Two pack »
Outre le Semestre européen, deux paquets législatifs présentés en 2011 ont renforcé la discipline budgétaire : le Two pack et le Six pack.
Le « Six pack » (2011) porte à la fois sur le volet préventif et correctif du PSC. Il prévoit notamment une meilleure prise en compte du critère de la dette, une quasi-automatisation des décisions prises en cas d’infraction des règles par un Etat membre et la mise en place de sanctions financières graduelles en cas d’absence de mesures suivies d’effet.
Le « Two pack » englobe deux propositions de la Commission, entrées en vigueur en mai 2013. Celles-ci visent à s’assurer que les Etats membres intègrent les engagements pris au niveau européen au moment de l’adoption du budget national en fin d’année, mais aussi à organiser l’assistance financière en cas de difficulté d’un Etat.
Le pacte budgétaire européen
Le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) est entré en vigueur le 1er janvier 2013. Il prévoit un ensemble de dispositions pour renforcer l’Union économique et monétaire.
Son principal volet, le « pacte budgétaire européen », engage 22 Etats membres (tous les pays de la zone euro sauf la Croatie, auxquels s’ajoutent le Danemark, la Bulgarie et la Roumanie) à inscrire dans leur droit national, idéalement dans leur constitution, le respect d’une « règle d’or » d’équilibre budgétaire.
Le traité vise par ailleurs la mise en place d’une « union budgétaire » davantage approfondie, prévoyant par exemple un déficit public structurel inférieur à 0,5 % du PIB pour chaque pays.
L’origine du TSCG remonte au Conseil européen de décembre 2011. Lors de cette réunion, deux Etats membres (Royaume-Uni et République tchèque) ont décidé de ne pas le signer. Tous l’ont désormais fait, même si dix d’entre eux ne sont liés que par certaines parties du traité. Celui-ci n’est pas intégré au droit de l’Union européenne.
Le Mécanisme européen de stabilité
Le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) prévoit en outre la mise en place du Mécanisme européen de stabilité (MES), entré en vigueur en septembre 2012. Il s’agit d’un dispositif de gestion des crises financières de la zone euro, qui remplace le Fonds européen de stabilité financière (FESF) et le Mécanisme européen de stabilité financière (MESF), temporaires.
Le MES est une organisation intergouvernementale qui siège à Luxembourg (son directeur général est le Luxembourgeois Pierre Gramegna depuis décembre 2022). Doté d’un capital autorisé de plus de 700 milliards d’euros (plus de 80 milliards d’euros de fonds propres et plus de 620 milliards mobilisables auprès des Etats membres), le MES est en charge d’aider sous conditions les Etats en difficulté et de participer au sauvetage de banques privées à travers une capacité de prêt de 500 milliards d’euros.
Il peut acheter des obligations d’Etat (sur le marché primaire ou marché secondaire) et fournir des prêts. Pour pouvoir mener ces actions, il lui est nécessaire d’obtenir l’accord unanime des pays de la zone euro. Par ailleurs, l’Etat bénéficiaire doit s’engager dans une politique d’assainissement des dépenses publiques. Qualifié de « pare-feu permanent de la zone euro » ou de « FMI européen » par la presse, il est financé par les pays membres de la zone euro : la France y contribue à hauteur de 20 %, derrière l’Allemagne (27 %) mais devant l’Italie (18 %), l’Espagne (12 %) et les Pays-Bas (6 %).
La Grèce, l’Irlande, l’Espagne et le Portugal ont bénéficié des prêts du MES au cours de la crise de la dette, entre 2010 et 2018. Dans le contexte de la pandémie de Covid-19 en 2020 et 2021, le MES a mis à disposition 240 milliards d’euros de prêts à destination des Etats membres – des prêts qui n’ont pas trouvé preneur, les pays ayant notamment préféré se tourner vers les subventions du plan de relance européen.
Le Mécanisme européen de stabilité
Le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) prévoit en outre la mise en place du Mécanisme européen de stabilité (MES), entré en vigueur en septembre 2012. Il s’agit d’un dispositif de gestion des crises financières de la zone euro, qui remplace le Fonds européen de stabilité financière (FESF) et le Mécanisme européen de stabilité financière (MESF), temporaires.
Le MES est une organisation intergouvernementale qui siège à Luxembourg (son directeur général est le Luxembourgeois Pierre Gramegna depuis décembre 2022). Doté d’un capital autorisé de plus de 700 milliards d’euros (plus de 80 milliards d’euros de fonds propres et plus de 620 milliards mobilisables auprès des Etats membres), le MES est en charge d’aider sous conditions les Etats en difficulté et de participer au sauvetage de banques privées à travers une capacité de prêt de 500 milliards d’euros.
Il peut acheter des obligations d’Etat (sur le marché primaire ou marché secondaire) et fournir des prêts. Pour pouvoir mener ces actions, il lui est nécessaire d’obtenir l’accord unanime des pays de la zone euro. Par ailleurs, l’Etat bénéficiaire doit s’engager dans une politique d’assainissement des dépenses publiques. Qualifié de « pare-feu permanent de la zone euro » ou de « FMI européen » par la presse, il est financé par les pays membres de la zone euro : la France y contribue à hauteur de 20 %, derrière l’Allemagne (27 %) mais devant l’Italie (18 %), l’Espagne (12 %) et les Pays-Bas (6 %).
La Grèce, l’Irlande, l’Espagne et le Portugal ont bénéficié des prêts du MES au cours de la crise de la dette, entre 2010 et 2018. Dans le contexte de la pandémie de Covid-19 en 2020 et 2021, le MES a mis à disposition 240 milliards d’euros de prêts à destination des Etats membres – des prêts qui n’ont pas trouvé preneur, les pays ayant notamment préféré se tourner vers les subventions du plan de relance européen.
Avec : touteleurope
