Tout s’accélère à la suite de l’invasion de l’Ukraine par la Russie, le 24 février 2022. L’UE ayant rapidement accordé son soutien à Kiev, le président ukrainien Volodymyr Zelensky signe une demande d’adhésion à l’Union européenne dès le 28 février 2022. Quelques jours plus tard, le 3 mars 2022, la Moldavie et la Géorgie leur emboîtent le pas, redoutant de devenir les prochaines cibles de Vladimir Poutine.
Le 8 novembre 2023, la Commission européenne recommande aux Vingt-Sept d’ouvrir les négociations d’adhésion avec l’Ukraine et la Moldavie, et d’attribuer le statut de candidat à la Géorgie. Lors du Conseil européen du 14 décembre 2023, les Etats membres suivent ces préconisations, marquant un grand pas pour l’intégration des trois pays à l’UE. Néanmoins, le chemin vers l’adhésion s’annonce encore long pour ces anciennes républiques soviétiques.
Un processus long
La procédure d’adhésion prend en règle générale plusieurs années. L’intégration à l’UE est un processus au long cours : le droit du pays candidat doit devenir conforme au droit européen, ce qui donne lieu à des négociations souvent complexes. Si les premières vagues d’élargissement à l’Ouest avaient pu être achevées relativement rapidement, les exemples plus récents ne manquent pas pour illustrer l’important délai qui peut exister entre le dépôt de candidature et l’adhésion officielle à l’UE :
- La Hongrie et la Pologne ont envoyé leur demande d’adhésion en 1994 et ont intégré l’Union seulement en 2004 ;
- La Roumanie et la Bulgarie ont adressé leur candidature à l’Union européenne en 1995 et ont finalement adhéré en 2007 ;
- La Croatie a présenté sa demande d’adhésion en 2003 et a rejoint l’Union en 2013.
Pourquoi l’intégration demande-t-elle du temps ?
La Commission européenne doit d’abord rendre un avis sur chacune des demandes d’adhésion après les avoir examinées. Ce qu’elle a fait le 17 juin 2022 pour les candidatures ukrainienne, moldave et géorgienne, dans un délai particulièrement rapide. L’avis était positif pour les deux premières, mais négatif pour la dernière.
Une fois l’avis rendu par l’exécutif européen, les candidatures doivent être acceptées à l’unanimité par les Etats membres. Le pays obtient alors le statut de candidat à l’adhésion. Le 23 juin 2022, là encore avec une certaine rapidité, les Vingt-Sept ont attribué ce statut à l’Ukraine et à la Moldavie.
Le processus d’intégration implique des négociations souvent longues et complexes. Leur ouverture et leur conclusion requièrent à chaque étape l’unanimité des Vingt-Sept, après avis de la Commission. Pour adhérer à l’UE, le pays doit notamment satisfaire trois grands critères (les « critères de Copenhague« ) conditionnant son intégration :
- Des institutions stables garantissant la démocratie, l’état de droit, les droits de l’homme ainsi que le respect et la protection des minorités ;
- Une économie de marché viable et la capacité de faire face à la concurrence et au marché de l’Union européenne ;
- L’acquis communautaire, c’est-à-dire la capacité de mettre en œuvre les obligations découlant de l’adhésion, et notamment de souscrire aux objectifs de l’Union politique, économique et monétaire.
Quels obstacles à l’intégration pour l’Ukraine, la Moldavie et la Géorgie ?
Plusieurs difficultés importantes marquent ces trois candidatures. Pour l’Ukraine, il s’agit en premier lieu de la guerre qui l’oppose depuis le 24 février à la Russie. Il apparaît particulièrement difficile de garantir des institutions stables et une économie viable lorsqu’un pays est en proie à un conflit armé.
En outre, les pays de l’ex-URSS subissent une forte corruption. Selon le baromètre mondial de la corruption de 2024 établi par l’ONG Transparency International, l’Ukraine compte parmi les pays d’Europe les moins bien classés, avec un score de 35 sur 100. La Moldavie a amélioré son classement avec un score de 43 sur 100. La candidature de la Géorgie a pâti de certains liens conservés par les milieux politiques et économiques avec la Russie, mais obtient le score de 53 sur 100.
Enfin, la Moldavie apparaît comme l’un des pays les plus pauvres d’Europe. Et l’économie de l’Ukraine, qui ne répondait pas aux critères d’intégration avant 2022 déjà, est lourdement affectée par la guerre depuis.
Où en sont-ils vis-à-vis de l’UE ?
Ukraine
L’Ukraine signe un accord de partenariat et de coopération bilatéral avec l’UE en 1994, trois ans après la dislocation de l’URSS. Elle souscrit ensuite à l’objectif d’une adhésion à long terme. En 2005, un Plan d’action conjoint UE-Ukraine est adopté pour encadrer les réformes en vue d’un rapprochement du pays avec l’Union. Des négociations sur un accord d’association sont lancées en 2007, mais le texte n’est signé qu’en 2014. Ce traité vise à renforcer les liens politiques et économiques de l’UE et de l’Ukraine. En 2022, quatre jours après l’offensive lancée par la Russie, Kiev effectue une demande officielle d’adhésion.
Après un avis positif de la Commission européenne, le Conseil européen valide à son tour la candidature ukrainienne le 23 juin 2022. Les Etats membres annoncent officiellement l’ouverture des négociations d’adhésion avec l’Ukraine le 14 décembre 2023. Six mois plus tard a lieu la première conférence d’adhésion de l’Ukraine entre ministres européens et ukrainiens. Le 30 octobre 2024, la Commission européenne évalue les progrès réalisés par les pays candidats et constate que l’acquis communautaire de l’Ukraine « progresse sans heurts« . L’ouverture des premiers chapitres d’adhésion, à commencer par celui des principes fondamentaux de l’UE, devrait donc avoir lieu en 2025 selon l’exécutif européen.
Moldavie
La Moldavie, territoire enclavé entre l’Ukraine et la Roumanie, signe un accord d’association avec l’UE en 2014. Comme l’Ukraine et la Géorgie, elle participe au Partenariat oriental. La Moldavie dépose sa candidature à l’adhésion le 3 mars 2022, au lendemain de l’invasion russe de l’Ukraine, en même temps que Tbilissi. Trois mois plus tard, la présidente de la Commission déclare que le pays « a le potentiel pour répondre aux critères« . Comme pour l’Ukraine, les Etats membres lui accordent le statut de candidat à l’adhésion le 23 juin 2022. Et le 8 novembre 2023, la Commission préconise le lancement des négociations d’adhésion. Le Conseil européen du 14 décembre 2023 entérine la recommandation de l’exécutif, les Etats membres s’étant accordés pour débuter les négociations avec Chișinău.
Le 17 décembre 2024, le Conseil européen prend note que « les élections présidentielles et le référendum sur l’adhésion à l’UE du 20 octobre se sont déroulés dans le calme, ce malgré les tentatives persistantes de la Russie de recourir à la manipulation et à l’ingérence« . Les Européens applaudissent le résultat du référendum mais rappellent que le pays doit encore réduire la vulnérabilité de ses institutions et son économie face à la Russie.
Géorgie
Au cours des années 1990, les relations entre l’UE et la Géorgie se réchauffent. Un accord bilatéral de partenariat et de coopération est signé en 1999. En 2008, lorsque le pays entre en conflit avec la Russie, l’UE condamne le recours à la force de Moscou. En 2014, le Parlement européen souligne, conformément à l’article 49 du traité sur l’Union européenne, la « perspective européenne » de la Géorgie – tout comme celles de la Moldavie et de l’Ukraine – qui peut ainsi demander à devenir membre de l’UE.
Des relations plus étroites sont nouées avec l’entrée en vigueur en 2016 d’un accord d’association entre l’UE et la Géorgie (similaire à celui signé avec l’Ukraine). Alors que le gouvernement géorgien prévoyait de présenter sa candidature à l’UE d’ici 2024, il emboîte le pas à Kiev et fait acte de candidature pour l’entrée dans l’Union dès le 3 mars 2022. Mais contrairement à l’Ukraine et à la Moldavie, le pays n’a pas obtenu d’avis favorable de la Commission en juin 2022. Les Etats membres ne lui accordent pas le statut de candidat à l’adhésion et demandent des efforts supplémentaires. En cause notamment : une orientation du gouvernement de plus en plus pro-russe et des atteintes répétées à l’état de droit. La Commission revient cependant sur sa position le 8 novembre 2023, en recommandant aux Vingt-Sept d’attribuer le statut de candidat à Tbilissi. Les Etats membres lui octroient ce statut officiel le 14 décembre 2023. Néanmoins, le Conseil européen des 27-28 juin 2024 décide de geler le processus d’adhésion de la Géorgie à l’Union européenne, en raison de l’adoption d’une « loi sur l’influence étrangère » inspirée d’une législation russe répressive.
Quelques mois plus tard, le processus d’adhésion est stoppé net par le parti pro-russe au pouvoir, Rêve géorgien. Le 28 novembre 2024, le Premier ministre Irakli Kobakhidzé annonce la suspension des négociations d’adhésion à l’Union européenne jusqu’en 2028, et déclare vouloir refuser toute subvention budgétaire venant de Bruxelles. L’annonce est suivie de manifestations pro-européennes de grande ampleur. Depuis le mois de décembre, des milliers de manifestants se rassemblent à travers le pays, tandis que la répression du gouvernement se durcit. Le 14 décembre, le candidat du parti Rêve géorgien, Mikheïl Kavelashvili, est élu président de la Géorgie par un collège électoral. Une élection jugée « illégitime » par la présidente sortante, Salomé Zourabichvili, qui refuse toujours de reconnaître le résultat des élections législatives du 26 octobre 2024 – entachées de fraude – ayant conduit à la victoire du parti pro-russe.
