La politique agricole commune (PAC) est l’une des plus anciennes politiques européennes. Mise en place en 1962 pour garantir la sécurité alimentaire du continent, cette dernière a considérablement évolué, tout en conservant son importance. Elle demeure aujourd’hui le premier poste de dépenses de l’Union européenne, 386,6 milliards d’euros sur la période 2021-2027, soit plus du tiers du budget de l’UE.
Révisée en mai 2024 pour tenir compte des revendications des agriculteurs (voir en fin d’article), la PAC devrait à nouveau connaître d’importants changements à partir de 2028. Le 19 février 2025, la Commission européenne a présenté sa « vision pour l’agriculture et l’alimentation », dans laquelle elle a précisé de nouvelles grandes orientations, notamment de simplification, mais aussi pour limiter l’importation de produits qui ne respecteraient pas certaines normes environnementales.
Quand la politique agricole commune a-t-elle été créée ?
Dès les débuts de la construction européenne, l’idée d’une politique agricole commune aux membres de la communauté émerge. L’objectif initial ? Répondre à des prix mondiaux des céréales très élevés et remédier aux pénuries qui sont monnaie courante depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale. Si ses bases sont jetées dès le traité de Rome en 1957, la politique agricole commune voit le jour en 1962.
A partir de là, la Communauté européenne fixe chaque année et pour chaque secteur de production (céréales, viande, lait…), des prix garantis au-dessus de la moyenne mondiale. La quantité que le producteur ne parvient pas à vendre est rachetée par la Communauté à ce prix, pour être ensuite stockée puis revendue plus tard sur le marché intérieur, exportée vers les marchés tiers ou bien encore détruite. Les producteurs européens reçoivent également de subventions à l’exportation pour compenser les écarts de prix avec le marché mondial. Enfin, les biens importés sont quant à eux taxés pour ne pas concurrencer les produits européens.
En 1968, la création de l’union douanière supprime les droits de douane intracommunautaires. Un marché unique pour certaines denrées alimentaires voit alors le jour.
Comment la politique agricole commune a-t-elle évolué ?
Cette politique remplit parfaitement ses objectifs de productivité et de sécurité des approvisionnements. Mais à la fin des années 1970, la PAC devient victime de son succès, la production dépassant largement la demande et engendrant d’importants excédents. D’autres critiques émergent également à cette époque. De l’extérieur, par des pays tiers qui trouvent que les prélèvements aux frontières font de l’Europe une « forteresse ». Mais également de l’intérieur, par les associations écologistes qui dénoncent les effets néfastes du productivisme sur l’environnement.
L’Union européenne instaurera alors plusieurs mesures pour tenter de limiter la production et assurer la compétitivité de l’agriculture européenne au niveau international.
Dans les années 2000, la PAC amorce un tournant libéral. Les aides aux agriculteurs sont notamment « découplées » pour les inciter à s’adapter au marché. Une mesure qui signifie que ces derniers ne reçoivent plus les fonds en fonction du type et de la quantité de la production, mais de la surface de l’exploitation et du nombre de têtes de bétail.
C’est à cette période que la Commission européenne choisit également, pour faire face à la diminution de la population rurale, d’instaurer l’objectif de développement rural. Cette politique est communément appelée le « deuxième pilier » de la PAC (voir plus bas).
Les dernières réformes entreprises dans les années 2010 ont accentué cette orientation libérale. Une autre priorité est cependant venue s’inviter : le besoin de favoriser des pratiques agricoles respectueuses de l’environnement. Par exemple, les paiements directs sont désormais conditionnés au respect de règles environnementales.
Quel est le budget de la politique agricole commune ?
Pour la période 2021-2027, 386,6 milliards d’euros (en prix de 2021) sont mis à disposition des bénéficiaires de la PAC. Dans le détail, on compte 291,1 milliards du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et 87,5 milliards du Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER), auxquels s’ajoutent 8 milliards supplémentaires issus du plan de relance européen.
En 2023, la politique agricole commune a permis de distribuer 55 milliards d’euros aux 27 Etats membres. Les agriculteurs français en sont les principaux bénéficiaires avec plus de 9 milliards d’euros, ce qui correspond à 22 % de leurs revenus, selon la Commission européenne. Une enveloppe conséquente puisque les aides de la PAC représentent 56,9 % des fonds européens perçus par la France.
Comment fonctionne la PAC aujourd’hui ?
La PAC actuelle n’a plus grand chose à voir avec la politique mise en place à ses débuts. Elle vise désormais à garantir la sécurité alimentaire, à assurer un revenu équitable aux agriculteurs et à stabiliser les marchés agricoles. Elle s’accompagne de dix objectifs clés à visée sociale, environnementale et économique.
Pour cela, la PAC se structure autour de deux piliers : le soutien des marchés et des revenus agricoles, alimenté par le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et le développement durable, financé par le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER).
Premier pilier : soutien des marchés et des revenus agricoles
Le premier pilier de la PAC est le plus important, représentant trois quarts du budget. Il concerne principalement les aides directes aux agriculteurs, qui visent à leur donner un revenu minimal garanti. Ces aides, financées par le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA), sont aujourd’hui pour la plupart « découplées » : elles ne dépendent pas du type de production, mais de la surface au sol ou du nombre de têtes de bétail que possède l’exploitant.
Plusieurs types d’aides directes sont disponibles, sous réserve d’en respecter les critères :
- Paiement de base : une aide à l’hectare harmonisée au niveau national ou régional ;
- Paiement jeunes agriculteurs : pour agriculteurs de moins de 40 ans ou en nouvelle installation ;
- Paiement redistributif : à la discrétion des Etats membres, qui peuvent allouer une partie des fonds destinés aux grandes exploitations à des exploitations de plus petite taille ;
- Les écorégimes : mis en place depuis le 1er janvier 2023, ce dispositif, représentant 25 % des aides directes doit promouvoir les pratiques favorables à la préservation de l’environnement et au climat. La définition des écorégimes relève de la responsabilité de chaque Etat membre au sein des plans stratégiques nationaux (voir plus bas).
Toujours dans le cadre du premier pilier, une organisation commune des marchés agricoles (OCM) régit la gestion des marchés, les normes de commercialisation des produits et les exportations et les importations de l’UE. Subventions à l’exportation, interventions publiques, stockage, aides à la production et quotas complètent le système d’aides directes notamment en période de crise économique, sanitaires ou climatiques affectant les prix (« filet de sécurité »).
Deuxième pilier : la politique de développement rural
Inaugurée en 2003, la politique de développement rural a pour objectif de maintenir le dynamisme socio-économique des territoires ruraux. Son enveloppe finance un large panel de mesures, allant de la modernisation des exploitations à la promotion du tourisme rural, en passant par la formation des agriculteurs, les aides à l’installation ou encore l’agriculture biologique.
Le second pilier est cofinancé par le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) ainsi que par les Etats membres.
Le FEADER finance par exemple les mesures agroenvironnementales et climatiques (MAEC). Ce dispositif permet d’accompagner, sur cinq ans, les agriculteurs et agricultrices qui s’engagent dans la transition agroécologique (réduction des engrais et des pesticides, etc.)
Plans stratégiques nationaux : une « renationalisation » de la PAC ?
Depuis une réforme de la PAC entrée en vigueur en 2023, les Etats membres doivent présenter des plans stratégiques nationaux (PSN) qui, comme leur nom l’indique, permettent de planifier la stratégie nationale pour 5 ans (2023-2027). Ces documents ont été présentés à la Commission européenne et validés par l’exécutif européen.
Les plans stratégiques nationaux couvrent les deux piliers. Et permettent, selon le ministère français de l’Agriculture, de :
- favoriser une agriculture intelligente et résiliente assurant la sécurité alimentaire ;
- renforcer les actions favorables à l’environnement et au climat qui contribuent aux objectifs environnementaux et climatiques de l’Union européenne ;
- renforcer le tissu socio-économique des zones rurales.
Cette évolution constitue une nouvelle étape vers la « décentralisation » de la PAC, laissant une marge de manœuvre encore supplémentaire aux États membres. La révision de la PAC adoptée en mai 2024 (voir ci-dessous) apporte également un peu plus de souplesse sur ce point. Elle permet aux Etats membres « de doubler le nombre de modifications [des PSN] autorisées chaque année« , précise la Commission européenne.
